Palestinafrågan – vad händer nu?

Så inlämnades då i fredags den palestinska ansökan om FN-medlemskap (se här; tryck på önskat språk). Jag har tidigare kommenterat denna fråga här, här och här.

Det är lätt att bli besatt av Mellanösternproblemet, och än lättare att framstå som besatt av det. Det är trots allt bara en av många olösta konflikter i världen (om än en av de farligaste). Utvecklingen just nu är dock så intressant att det är svårt att låta bli att kommentera den.

***

Av såväl ansökan som av Abbas anförande (se här) står det helt klart vad man redan tidigare kunnat räkna med, nämligen att man  idag inte utropar en stat på nytt, utan att man bygger på det gamla utropandet i Alger 1988.

Palestinierna gör anspråk på landet inom 1967 års gränser (dvs ca 22% av det ursprungliga mandatområdet Palestina), men man skriver inte att det idag skulle utgöra ett statsterritorium i juridisk bemärkelse. Detta både komplicerar och underlättar den praktiska hanteringen av ett erkännande av Palestina. Å ena sidan skulle ett formellt definierat territorium ha klargjort var gränserna för palestinsk jurisdiktion går, men å andra sidan skulle det också ha inneburit risk för konflikter med israelisk lagstiftning, som i olika delar gäller (enligt israeliskt synsätt) i östra Jerusalem, på bosättningarna och på Västbanken i övrigt.

Samtidigt innebär denna hänvisning bakåt till 1988 att palestinierna egentligen inte behöver sägas bryta mot Osloavtalen. Om de hade utropat en stat på nytt hade det inneburit ett klart avsteg från Oslo, som förbjuder sådana unilaterala steg, men nu bygger de bara vidare på något som var ett faktum redan 1993. (Detta sagt med reservation för att jag inte fingranskat avtalen nu; har dock läst dem tidigare.)

Inte heller Israel har sagt upp Osloavtalen, även om det nu ligger en motion i Knesset om att göra just det (se här). Slutsatsen är alltså att Oslo tills vidare fortsätter att gälla. Båda parter har också intressen av att upprätthålla samarbetet på olika områden (även om de intressena förstås kan få stryka på foten om man hamnar i ett storpolitiskt spel, vilket inte är helt osannolikt).

***

Vad gäller då för fredsförhandlingarna? Parterna verkar ha olika inställningar. Israel vill förhandla snarast, som Netanyahu sa i sitt FN-tal, f ö också det i fredags (se här), medan palestinierna verkar ställa två villkor: överenskommelse om att 1967 är grunden samt stopp för bosättningarna. (I generalförsamlingen utsa Abbas dock inte det första kravet annat än antydningsvis.)

Den s k kvartetten (FN, EU, USA, Ryssland) utfärdade ett uttalande samma dag som de två kontrahenterna talade. I det relativt korta meddelandet föreslår man en sträng och snabb tidtabell för hur förhandlingarna bör gå till (se här). Däremot nämner man, till skillnad från t ex uttalandet 2009, inget explicit om 1967 års gränser eller om bosättningsstopp. Istället nöjer man sig med att säga att parterna ska avstå från provocerande handlingar.

Som ett brev på posten, kan tyckas, kom i tisdags ett israeliskt beslut om byggande av 1100 nya enheter i bosättningen Gilo, som ligger mellan Jerusalem och Betlehem. (Se här. För bakgrund, se här.) Beslutet har fördömts internationellt, och Catherine Ashton, EUs utrikesminister, betecknar planerna som just en “provokation” (se här); hon tolkade alltså in ett krav på stopp för bosättningar i kvartettens uttalande. Denna tolkning har täckning: Kravet på bosättningsstopp finns med indirekt i uttalandet, genom en hänvisning till 2003 års “road map” (se här) som kräver just det.

Skälet till att man inte skrev något uttryckligen i fredagsuttalandet var enligt uppgifter att man inte kunde komma överens om en lämplig formel för att balansera det palestinska kravet på att bosättningarna upphör med det nya israeliska kravet (sedan 2007?) att erkännas inte bara som stat (vilket palestinierna gjorde i vart fall 1993) utan som en judisk stat (här). Frågan vad judisk stat innebär är en lång diskussion, som jag lämnar därhän idag, men det kan konstateras att beteckningen judisk från palestinsk sida tolkas så att flyktingåtervändande är uteslutet.

***

Vad skall man då säga om den palestinska hållningen? Är det inte nödvändigt att förhandla?

Jo, det är det, så klart. Men om man från omvärldens sida säger att en lösning ska ligga enbart i parternas händer så lägger man också trumf i hand på den starkare parten. Hur litet och utsatt Israel än är i regionen är det den klart starkare parten gentemot palestinierna. Folkrätten, liksom alla rättsordningar, är till för att skydda den svage. De palestinska kraven är rimliga, och de bygger på 20 års erfarenheter av förhandlingar ackompanjerade av ljudet av byggkranar och hammarslag på israeliska bosättningar. Under denna tid har palestinierna missat chanser, de har under perioder idkat kriminell (och dessutom kontraproduktiv) terrorism, och deras demokrati har varit varken perfekt eller fri från korruption. Det råder dock liten tvivel om att det idag är de palestinska kraven som ligger i linje med folkrätten, medan de israeliska inte gör det. (Jag har tidigare kommenterat detta här.)

Netanyahu är idag villig att medverka till att bilda en palestinsk stat – vilket är bra – men de “red lines” han har – bl a annektering av judiska bosättningar (sannolikt utan “land swaps”), full suveränitet över ett Storjerusalem och israelisk kontroll över Jordandalen – skulle ge palestinierna ett land bestående av c:a 13% av det ursprungliga mandatområdet, utspritt på landbitar utan större sammanhang. (Den Knessetmotion som jag refererade till ovan kräver f ö, förutom uppsägning av Olso, också att Israel annekterar stora delar av Västbanken. Gruppledarna för fyra av regeringspartierna, inklusive Netanyahus Likud, vill att Israel annekterar de områden där det finns bosättningar.)

***

Under tiden som förhandlingar påbörjas och går i stå i ändlösa cykler fortsätter den strategiska bosättningsverksamheten runt Jerusalem och på övriga delar av Västbanken. Snart kommer Israel att bli tvunget att välja mellan två alternativ:

1) Annektera bosättningarna och låt resten av Västbanken bilda en eller flera bantustans, administrerat av palestinska motsvarigheter till Mangosuthu Buthelezi. Det egentliga Israel är inte en apartheidstat, men om man skulle välja denna väg skulle man permanenta och institutionalisera en situation på Västbanken som bra mycket liknar den sydafrikanska nationalistregeringens “lösning” på problemet vad man skulle göra med oönskade folkgrupper.

2) Annektera hela Västbanken och (kanske något mindre realistiskt) Gaza. Många menar att detta vore den mest sympatiska lösningen – under den självklara förutsättningen att alla medborgare behandlas lika. “Problemet” är att det bor 3,8 miljoner palestinier i detta område, och att de tillsammans med palestinierna i egentliga Israel skulle utgöra en nästan lika stor grupp som de israeliska judarna. Det är därför svårt att se hur Israel, efter en annektion, skulle kunna förbli både en liberaldemokratisk stat och en stat som domineras av judar.

Det ligger ofta nära till hands att vara alarmistisk, särskilt om man talar om Mellanöstern. Frågan är dock om det inte är berättigat att säga att det nu är sista chansen – inte bara för Palestina utan också för Israel som vi känner det.

^{Läs även andra bloggares åsikter om <a href="http://bloggar.se/om/Palestina" rel="tag">Palestina</a>, <a href="http://bloggar.se/om/Israel" rel="tag">Israel</a>, <a href="http://bloggar.se/om/erk%E4nnande" rel="tag">erkännande</a>, <a href="http://bloggar.se/om/Mellan%F6stern" rel="tag">Mellanöstern</a>, <a href="http://bloggar.se/om/bos%E4ttningar" rel="tag">bosättningar</a>}

Får Israel blockera Gaza?

(Publicerad 20110705; två stavfel har rättats 20250610.)

Inför Ship to Gaza-konvojens (“Freedom Flotilla”) fortfarande något osäkra avresa finns det anledning att kommentera två folkrättsliga frågor:
1. Får Israel stoppa flottiljens ankomst till Gaza?
2. Får Israel begränsa införseln av varor till Gaza?
Dessa frågor har blivit föremål för ett antal utredningar, bl a föranledda av incidenten i samband med förra årets flottilj, då nio passagerare dödades. Se den ambitiösa isrealiska Turkelkommissionen (här), FN:s s k Goldstone-kommission (här) samt en speciell rapport rörande incidenten 31 maj 2010, (Hudson-Phillip-missionen, se här).
1. Israel har alltsedan man utrymde Gaza fortsatt att kontrollera luftrummet ovanför och vattnen utanför Gaza och i januari 2009 proklamerades en sjöblockad mot Gaza, dvs man hindrar all fartygstrafik med Gaza.
Blockad är, under vissa villkor, en accepterat metod i krigföring. Det är framförallt två förutsättningar som måste undersökas:

Läs även andra bloggares åsikter om Freedom Flotilla, Ship to Gaza, Hamas, fokrätt, Israel, Palestinafrågan, blockad
a) För det första måste det råda väpnad konflikt (“krig”). Är det fallet? Israel menar att det råder en internationell väpnad konflikt mellan Israel och Gaza, som i september 2007 betecknades ”hostile territory”. Jag instämmer i att om det råder väpnad konflikt, så är den internationell, och då med Hamas som motpart. Detta trots att Gaza inte är en stat och att Hamas därför inte utgör en regering för en stat; detta är dock inte en universellt acceptera uppfattning.
Däremot kan man fråga sig om det fortfarande – 2½ år efter den israeliska Operation Cast Lead runt årsskiftet 2008/2009 – över huvud taget råder en väpnad konflikt. Givet antalet raketer som fortfarande avfyras från Gaza mot Israel tycker jag dock inte att det är orimligt att säga att så är fallet (se israelisk statistik här). Därmed är det alltså ”krigets lagar” (inklusive den internationella humanitära rätten [IHR]) som är tillämpligt, medan havsrättskonventionen – som också åberopats -- är mindre relevant; havsrättskonventionen är visserligen tillämplig i både fred och krig, men krigets lagar anses s a s ta över under väpnad konflikt.
b) Återstår då frågan om åtgärderna uppfyller de krav som ställs på en blockad för att den ska laglig. Det i sammanhanget viktigaste villkoret är att den militära nyttan av blockaden ska vara proportionerlig mot den skada som orsakas civila (se artikel 102.b, de s k San Remo-reglerna, här). Turkelkommissionen finner, helt riktigt enligt min mening, att man inte kan bedöma blockaden isolerat, utan att den måste ses i ljuset av de stränga begränsningar som Israel infört avseende in- och utförsel landvägen. (Även deltagarna i Gazaflottiljen ser f ö saken på det sättet, se här.) Det leder mig därför över på den andra frågan.
2. Införselrestriktionerna för varor till och från Gaza skärptes avsevärt i september 2007, några månader efter det att Hamas tagit över kontrollen över Gaza. Fram till den förra “Freedom Flotilla” år 2010 rådde i princip förbud mot all export från Gaza och mot all import till Gaza med undantag för medicin, livsmedel och visst bränsle; även den importen var dock kontrollerad och starkt begränsad och t ex tilläts endast import av vissa matvaror. Lättnader infördes från och med juni 2010, med ytterligare lättnader ett halvår senare. I princip är det idag endast vapen och s k ”dual use”-utrustning som inte får föras in. Vad som menas med dual use – alltså varor som har både civil och militär användning – är dock en avvägningsfråga, och humanitära organisationer hävdar att utrustning nödvändig för vattenrening, byggnadsverksamhet, etc, fortfarande stoppas. Vidare har viss export från Gaza tillåtits, men det är ändå en bråkdel mot tidigare, vilket givetvis betyder fortsatta avbräck för ekonomin.
En stat har förstås ingen allmänt skyldighet att tillåta import till eller export från ett annat land (såvida det inte finns handelsavtal); länder har ingen skyldighet att handla med varandra. Vad som gör situationen annorlunda beträffande Gaza är två omständigheter. För det första finns det bestämmelser i Osloavtalen om handel mellan Israel och de palestinska områdena. Statusen på dessa avtal är dock oklar, och båda parter har brutit mot dem på olika sätt. För det andra, och viktigare i den nuvarande situationen, är att Israel kontrollerar gränserna till Gaza, varför man kan utestänga Gaza från handel också med andra länder. Detta ger Israel ett särskilt ansvar. (Visserligen finns en gränsövergång mot Egypten, men Turkelkommissionen finner – riktigt – att Israel måste ta ett eget ansvar för sina restriktioner, oavsett vilka bestämmelser som Egypten inför. Man kan alltså säga att om Israel och Egypten tillsammans spärrar av Gaza från omvärlden så får var och en av dem ta ett ansvar för det.)
Vad gäller då folkrättsligt? Som nämnts ovan får man bedöma blockaden och restriktionerna för införsel över land i ett sammanhang. I en proportionalitetsavvägning ska man, som sägs i de tidigare citerade San Remo-reglerna, väga skadan på civilbefolkningen mot de militära fördelarna av en blockad. Turkelkommissionen tar intressant nog upp de senaste två decenniernas diskussion om verkan av kollektiva sanktioner (t ex handelsembargon); FN-sanktionerna mot Irak under 1990-talet blev ju kritiserade därför att de medförde stora lidanden för den irakiska befolkningen, när det egentligen var ledargarnityret som var måltavlan, och därför använder sig säkerhetsrådet inte längre av sådana embargon.
Tyvärr drar kommissionen inte rätt slutsatser av sitt resonemang, och proportionalitetsavvägningen lider av tre allvarliga brister.
För det första förlitar man sig nästan helt på information från israeliska myndigheter, vilka inte finns representerade i Gaza. Visserligen beaktar man också uppgifter från israeliska NGO:er, som B’Tselem och Gisha, och från FN-organ på plats, men man fäster mindre vikt vid deras uppgifter och bedömningar. För det andra, och än allvarligare, beaktar man bara skada som är så allvarlig att den uppgår till en humanitär kris – framförallt avseende livsmedel. Andra former av skada, t ex kollapsen av ekonomin, skadan på sjukvård, utbildning, etc, tas inte med i beräkningen. Det är inte förenligt med ordalagen i San Remo-reglerna (se citatet nedan; ordet “damage”). I proportionalitetsavvägningen lägger man alltså in för lite i den palestinska vågskålen.
En tredje och lika stor svaghet är att kommissionen omvänt väger in för mycket på den israeliska sidan av vågen. Enligt San Remo-reglerna får man bara ta hänsyn till den militära nyttan av en blockad. En blockad är förbjuden om

"the damage to the civilian population is, or may be expected to be, excessive in relation to the concrete and direct military advantage anticipated from the blockade".

Turkelkommissionen väger dock in också den politiska ”nyttan”, nämligen målet att blockadpolitiken ska minska stödet för Hamas. Man betecknar t o m det hela som ett slags ekonomisk krigföring, och det är sannolikt att det är detta politiska mål som är det väsentliga med restriktionerna.
Det är förstås obestridligt att det kan vara militärt nödvändigt att hindra införsel till Gaza av vapen och sådant som kan användas för att tillverka vapen, men restriktionerna – särskilt som de tillämpades fram till juni 2010 – gick betydligt längre än så.
Det är alltid svårt att göra en proportionalitetsavvägning, men enligt min mening tyder mycket på att den israeliska blockadpolitiken strider mot folkrätten, och att den utgör ett brott mot både internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Detta betyder alltså inte att Israel inte har rätt att kontrollera inflödet av varor till Gaza, vilket kan ske genom att undersöka alla inkommande fartyg. Israel har erbjudit sig att leverera de humanitära förnödenheter som finns på “Freedom Flotilla” från israelisk hamn och vidare landvägen, vilket också skett vid ett flertal tillfällen. Detta är bra, men räcker inte för att göra blockaden folkrättsenlig.
Sammanfattningsvis kan konstateras att den israeliska argumentationen inte är helt grundlös, men att en slutsats ändå måste bli att blockadpolitiken är olaglig. Genom de lättnader som införts är den mindre olaglig nu än före 2010, när man började lätta på restriktionerna, men min bedömning är att den fortfarande är oproportionerlig. OCHA (FN:s humanitära samordnare) skrev i sin senaste rapport på hemsidan (här http://www.ochaopt.org/gazacrisis.aspx?id=1000) följande:

In June 2010, Israel announced a package of measures to ease the access restrictions it had imposed on the Gaza Strip since June 2007. Due to the pivotal nature of the restrictions that remain in place, the easing of the blockade has not resulted in a significant improvement in people’s livelihoods.

*****

Jag har inte närmare berört frågan om Israel, i samband med bordningen av Freedom Flotilla 31 maj 2010, använde för mycket våld (vilket i princip kan vara fallet även om det skulle vara så att blockaden i sig är laglig). Följande kan dock sägas. Oavsett om blockaden i sin nuvarande form strider mot folkrätten har Israel en rätt enligt krigets lagar att kontrollera införsel av varor till Gaza, för att hindra att vapen levereras. Samtidigt måste man begränsa våldet till vad som är proportionerligt mot målet med aktionen. Det är heller knappast rimligt att hävda, som Israel gjorde 2010, att aktivister som motsätter sig en bordning är stridande (kombattanter, alltså likställda med soldater); stridande kan dödas oavsett om det är nödvändigt eller ej, men aktivisterna bör snarast likställas med personer som motsätter sig ett myndighetsingripande, och därmed får de utsättas får våld bara om det är nödvändigt och proportionerligt.

*****

En sak till måste påpekas. Folkrättsjurister har olika uppfattningar om huruvida Gaza fortfarande ska ses som ockuperat i folkrättslig mening, efter det att Israel utrymde territoriet 2005. (Själv lutar jag åt att det är ockuperat, men saken är svårbedömd.) Israel hävdar att ockupationen av Gaza upphörde 2005, vilket betyder att Israel inte längre är ockupationsmakt och därmed inte heller har det ansvar för civilbefolkningens vällevnad som Genèvekonventionerna ålägger en ockupant (ett ansvar som f ö till stor del uppfylldes av FN, EU och andra biståndsgivare, varför Israel inte behövde betala mer än en del av notan). Man kan därför säga att om Israel har rätt i att ockupationen har upphört så kan israelerna -- genom att utrymma Gaza och istället nöja sig med att kontrollera Gazas gränser, havsterritorium och luftrum -- behålla en god del av kontrollen över området utan att behöva bära ansvaret.
Detta visar hur fyrkantig folkrätten (liksom all juridik) ibland är. Moraliskt kan man tycka att ansvaret borde vara proportionerligt mot kontrollen, men här är det snarast fråga om ett s a s digitalt förhållande -- antingen/eller. Detta visar också på ett av flera skäl till att man inte alltid ska lägga avgörande politisk och moralisk vikt vid folkrätten – det klarar den inte av. Trots allt är folkrätten skapad av staterna, varav många är diktaturer, och bland vilka stormakterna har störst inflytande. Att bryta mot folkrätten är enligt min mening nästan alltid politiskt och moraliskt fel, men det är inte alltid rätt att utnyttja de rättigheter folkrätten ger. Även om blockaden – trots min analys – skulle vara i enlighet med folkrätten betyder alltså inte det att den är moraliskt och politiskt försvarbar. Som en direkt följd av förra årets flottilj lättade Israel på restriktionerna, som nämnts. Om också årets flottilj får denna effekt vore det bra.

*****

Inget av detta ska förstås tolkas som något stöd för Hamas mål eller medel; den urskillningslösa beskjutningen av civila mål i södra Israel utgör krigsförbrytelser, och medför ett internationellt personligt straffansvar för dem som beordrar och utför dessa beskjutningar. Israel har en rätt att försvara sig, inom folkrättens ramar.