Vad alla som kommenterar Amnestyrapporten bör känna till

 1.      Många av de som kritiserar Amnestyrapporten om den ukrainska krigföringen utgår explicit eller implicit från att den som försvarar sig inte är bunden av samma regler som den som anfaller, dvs att i detta fall att Ukraina inte behöver ta samma hänsyn till civilbefolkningen som Ryssland, eftersom det skulle hindra Ukrainas möjligheter att försvara sig. Detta är fel, och jag ska försöka förklara varför. (Längre ner kommer jag att kort diskutera rapportens innehåll och hur Amnesty hanterat den samt dessutom påstå att alla parter måste kunna granskas.)

 2.      När de första moderna reglerna om krigföring (”krigets lagar”) skrevs från slutet av 1800-talet (med början i 1864 års Genèvekonvention) var den etablerade uppfattningen att det inte var förbjudet att anfalla en annan stat. Krig var så att säga ett medel för att lösa tvister. Genève- och Haagkonventionerna (1899 och 1907) skrevs för att mildra krigets verkningar, inte för att förbjuda krig. Efter första världskriget begränsades rätten att använda militärt våld, och genom FN-stadgan blev krig i princip förbjudet, förutom i självförsvar eller med FN-uppdrag. Många menade därför att det inte borde finnas några krigets lagar, eftersom man inte kan reglera det som är förbjudet, eller att eventuella regler bara skulle binda den angripande, inte den försvarande.

Ganska snart kom dock staterna fram till att krigets lagar (eller internationell humanitär rätt, IHR) ändå behövs, och att de ska gälla lika för alla parter. År 1949 antogs de fyra Genèvekonventionerna, som nu har ratificerats av samtliga stater. De har sedermera utökats med bl a två viktiga tilläggsprotokoll, som antogs 1977.

 3.      Det finns flera skäl för att alla parter ska följa IHR:

·       Även om krig i princip är förbjudet förekommer fortfarande krig, och därför bör lidandet i krig minimeras så långt möjligt.

·       I ett krig kommer båda parter att påstå sig ha rätten på sin sida. Om bara den angripande staten skulle vara bunden av IHR skulle alltså ingen av de stridande anse sig bunden.

·       Syftet med IHR är att skydda krigets offer, främst civila. De är skyddsvärde oavsett om de råkar tillhöra den angripande eller den försvarande sidan.

Man kan förstås moraliskt diskutera dessa premisser, men de ligger till grund för den juridiska (folkrättsliga) regleringen, och de har alltså accepterats av alla världens stater. Man kan också diskutera i vilken mån de följs i verkligheten, men det är i alla fall klart att de är långt ifrån verkningslösa.

 4.      Detta betyder att det i ett pågående krig finns två regelverk som gäller samtidigt. Det första är begränsningen av rätten att använda våld (med en latinsk term ”jus ad bellum”, rätten att föra krig) och den andra är krigets lagar, inklusive IHR (”jus in bello”, rätten i krig). Det är alltså fullt möjligt att en stat bryter mot jus ad bellum men inte mot jus in bello, och omvänt. Detta betyder i princip att en angripare som gjort sig skyldig till ett brott mot jus ad bellum genom att ha inlett ett krig i strid med folkrätten ändå kan efterleva jus in bello. Om kriget förs i enlighet med IHR hindrar inte det att kriget i stort är olagligt, men det betyder att brottet så att säga stannar vid angreppet i sig. Vad gäller kriget i Ukraina har Ryssland dock gjort sig skyldig till såväl otaliga brott mot jus in bello som ett brott mot jus ad bellum, och detta brott blir allvarligare ju fler operationer som angriparen vidtar.

5.      Det kan verka knappologiskt att skilja på jus ad bellum och jus in bello, men det finns skäl för det. Det är bara de yttersta beslutsfattarna -- Putin, Sjojgu m fl --som är individuellt ansvariga för beslutet att angripa Ukraina, medan militärer på lägre nivåer kan vara fria från ansvar för krigföringen om de efterlever jus in bello. Detta ger därmed ett incitament för den ryska militären att efterleva IHR (vilket dock inte verkar ha fungerat särskilt bra, såvitt man vet), samtidigt som de som bryter mot dessa regler, från generaler till meniga, kan åtalas. Den ryska soldat som för någon tid sedan dömdes i ukrainsk domstol för att ha dödat en äldre cyklist i Butja, t ex, hade knappast kunnat dömas för att som enskild soldat ha lytt orderm att gå in i Ukraina, men han blev ansvarig för sin handling att skjuta den ukrainske mannen.

 6.      Hur påverkar detta hur man ska se på de omständigheter som beskrivs i Amnestyrapporten?

För det första så kan det hända att de ukrainska styrkorna har överträtt folkrätten genom att bedriva sina operationer så att civilas säkerhet sätts i fara på ett onödigt sätt. Jag diskutera det kort i mitt tidigare inlägg. Min ytterst preliminära uppfattning – som utgår från den korta rapport som publicerats i pressmeddelandet -- är att det inte kan uteslutas att Amnesty har rätt i en del fall, men att det nog kan vara så att man inte har tagit tillräcklig hänsyn till de militära omständigheterna. Den humanitära rätten bygger på en avvägning mellan humanitära och militära hänsyn, och ingen stat vill frånhända sig möjligheterna att strida på ett rimligt effektivt sätt. Jag tror alltså att det kan ligga en del i Joakim Paasikivis balanserade kritik i Studio ett i fredags.

För det andra: Om det är så att ukrainska styrkor har använt sig av civila byggnader så kan det påverka hur man ser på de ryska angreppen. Amnestys utredare var på plats för att undersöka misstänkta ryska krigsförbrytelser, men menar sig då ha funnit att det på flera av de angripna civila platserna hade funnits ukrainsk militär. Detta betyder i så fall inte att Ukraina brutit mot IHR, men det förändrar synen på de ryska anfallen. Som jag påpekar i mitt första inlägg från igår är det fullt naturligt att Ukraina använder sig av civil infrastukrur; det går knappast att föra krig på annat sätt, eftersom nästan all infrastruktur i alla länder är civil. Om man har gjort det på ett sätt som onödigtvis sätter civila i fara så utgör det, som nämnts ovan, en överträdelse av IHR. Men även om man gjort det i överensstämmelse med IHR, dvs genom att ”i möjligaste mån” skydda civila, så betyder det att Ryssland sannolikt haft rätt att angripa denna byggnad, eftersom den därmed blivit ett militärt mål. Om ukrainska trupper, med vederbörliga försiktighetsåtgärder för att skydda civila, grupperar i en skola så får Ryssland alltså angripa denna skola. I den situationen har därmed ingen av de stridande brutit mot IHR.

7.      En del kommentatorer har ondgjort sig över att Amnesty har granskat den ukrainska försvararen, trots att det förstås är Putin som är den stora skurken i sammanhanget, och de menar därtill att Amnesty därigenom går Putins ärende.

Vad jag vet har det inte framkommit något som pekar på att Amnesty skulle ha genomfört undersökningen i det syftet (och det hade f ö varit mycket oväntat, särskilt mot bakgrund av den rikliga och skarpa kritik som man tidigare riktat mot Ryssland). Om det visar sig att Amnestys undersökningar och resonemang är av dålig kvalitet förtjänar de allvarlig kritik, särskilt mot bakgrund av att de kunde förutse hur rapporten skulle komma att användas av Ryssland. Enligt min mening reser den hittills släppta rapporten flera kritiska frågor, men det är svårt att veta om Amnesty är helt ute i ogjort väder utan att ha tillgång till hela underlaget (vilket bör släppas snarast i någon form).

Vidare verkar den internationella ledningen för Amnesty inte ha skött processen särskilt bra, varken före eller efter publiceringen, vilket reser frågor om dess politiska omdöme. Även om en MR-organisation ska fokusera på mänskliga rättigheter och inte ta politiska hänsyn i sina analyser så måste den ändå kunna hantera den politiska kontexten.

Däremot är det enligt min bestämda uppfattning absurt att hävda att den ukrainska krigföringen inte ska undersökas. Menar kritikerna att granskningen av Guantanamolägret skulle ha avfärdats därför att den stöder al-Qaida? Menar man att Amnestys kritik mot Hamas urskillningslösa raketbeskjutning ska avfärdas därför att den stödjer den israeliska ockupationspolitiken? 

Om det är så att den ukrainska strategin bidrar till att civila dödas så bör den sakligt kritiseras och diskuteras utifrån syftet att just skydda civila. En sådan granskning förändrar inte det faktum att det är den ryska regeringen som är den stora förövaren.

DN raljerar osakligt och okunnigt om Amnestyrapporten

Som jag skrivit i ett blogginlägg tidigare idag finns det anledning att diskutera Amnestys slutsatser. Det Michael Winiarski (DN) ägnar sig åt idag är dock inte att diskutera utan att osakligt och okunnig raljera. 

Jag kommenterar några citat.

•  ”Rysslands terrorbombningar av civila mål talar Amnesty betydligt mindre om”, skriver Winiarski. Det är naturligt att Amnesty talar mindre om ryska terrorbombningar, eftersom rapporten fokuserar på ukrainskt agerande. Icke desto mindre kritiseras Ryssland i hårda ordalag på tre ställen i texten, liksom i ett stort antal rapporter om ryska övergrepp på Amnestys webbsajt. 
• Lite längre ner står följande: ”Formuleringen är förrädisk: ’Att befinna sig i en defensiv position fritar inte den ukrainska militären från att respektera internationell humanitär rätt.’” Denna formulering i Amnestys rapport är inte alls förrädisk utan utgör ett korrekt återgivande av en grundbult i Genèvekonventionerna och andra delar av den internationella humanitära rätten, nämligen att dessa regler – inklusive skyddet av civila – gäller för alla parter, såväl den som anfaller som den försvarar sig.
• Winiarski ”gör sig löjlig” över att rapporten talar om frontllinjer: ”Och vilken frontlinje? Författarna till rapporten måste veta att den ryska krigföringen nästan uteslutande består av artilleri- och robotbeskjutning från positioner tiotals kilometer bort.” I nästa stycke bekräftar Winiarski (omedvetet?) att det finns en frontlinje: ”Enligt Amnesty ska de som försvarar sina hem och familjer inte ens få vistas där. Men om de lämnar sina positioner är det fritt fram för den ryska armén att erövra mer av Ukraina.” Även om den ryska strategin och taktiken till stor del bygger på användning av artilleri syftar den ändå till syvende och sist till att ta territorium ("erövra mer av Ukraina"), och då finns det per definition en frontlinje. För övrigt är den slutsats som Winiarski drar om Amnestyrapporten orimlig. Av det som Amnesty skriver följer inte att ukrainska trupper inte får strida i bebyggda områden. Däremot kan det verkligen diskuteras om Amnesty ställer för höga krav på försiktighetsåtgärder från den ukrainska sidan. Huruvida så är fallet är svårt att avgöra på grundval av den kortfattade rapport som hittills publicerats. 
• Winiarski skriver ”I realiteten talar Amnesty för att Ukraina ska kapitulera för Ryssland. Därför är det följdriktigt att rapporten har fått beröm i Moskva.” Förutom att det inte finns någon grund i rapporten för detta påstående verkar den också bygga på idén att en text ska bedömas efter vem den gynnar. Winiarski kan säkert själv gissa vem som gynnas av att Amnesty misskrediteras. (Vilket förstås inte betyder att Amnesty inte ska utsättas för kritik, när den är välgrundad.)

Har Ukraina satt civilas liv i fara? Amnestys granskning

 Jag blev nyss intervjuad av P3 Nyheter om Amnestyrapporten där det hävdas att Ukraina sätter civila i fara genom sin krigföring. (Den text som är publicerad på Amnestys hemsida är ganska kort och man undrar därför om det kommer att publiceras en längre version senare.)

 Jag svarade bl a så här:

 Även om det är Putin som är angripare så måste båda sidor efterleva den internationella humanitära rätten (IHR, som är en del av krigets lagar). Genèvekonventionerna säger att den som attackerar inte får angripa civila mål samt om det blir civila skador under angrepp på militära mål så måste det finnas en proportionalitet mellan den militära nyttan och de civila skadorna (vilket förstås är en svår bedömningsfråga). Den andra sidan av myntet är att även den försvarande måste göra sitt bästa för att undvika civila skador. I artikel 58 i det första tilläggsprotokollet till Genèvekonventionerna (som både Ukraina och Ryssland ratificerat) gäller följande:

 Parterna i konflikten skall i möjligaste mån

a) utan intrång i bestämmelserna i artikel 49 i fjärde konventionen sträva efter att förflytta civilbefolkning, civilpersoner och civil egendom som står under deras kontroll från grannskapet av militära mål;

b) undvika att förlägga militära mål till platser belägna inom eller i närheten av tättbefolkade områden;

c) vidtaga övriga nödvändiga försiktighetsmått i syfte att skydda civilbefolkning, civilpersoner och civil egendom som står under deras kontroll mot faror som uppkommer till följd av militära operationer.

Det är tillåtet att använda sig av civil egendom under krig. Det är trots allt så att nästan all egendom som berörs av krig -- bostadshus, fordon, vägar, broar, offentliga byggnader etc – är civil. Att strida i bebyggt område strider inte i sig mot folkrätten, eftersom man givetvis måste kunna försvara sig där angriparen kommer. Att använda sig av skolor som tillfälliga förläggningar eller baser är inte heller konstigt, eftersom skolor ofta är lämpliga för det ändamålet. Även sjukhus kan till nöds användas, men då är bevisbördan tyngre, särskilt om det finns patienter kvar. Det som emellertid alltid gäller är att den krigförande måste försöka skydda civilbefolkningen och civil egendom så långt möjligt. Att använda områden med många civila som avfyrningsplatser för artilleri bör t ex undvikas.

För den som attackerar gäller alltid att den inte får angripa civila mål och att det måste råda proportionalitet mellan militär nytta och civila skador. Även om det skulle finnas ukrainska soldater i ett sjukhus eller i en skola som är omgiven av civil bebyggelse måste Ryssland alltså göra en proportionalitetsbedömning. Denna princip innebär att en liten grupp soldater kan s a s skyddas av civilbefolkningen, därför att det i allmänhet vore oproportionerligt att döda en stor grupp civila för att slå ut en mindre fientlig grupp. Att medvetet använda sig av civila som mänskliga sköldar på detta sätt bryter klart mot IHR och kan utgöra en krigsförbrytelse.

***

 Vad ska man säga om Amnesty rapport? Rapporten har fått en hel del kritik (se här, här), bland annat inte oväntat ifrån Zelensky som menar att den förtar fokus från det stora onda, nämligen den det ryska angreppet. Den har fått kritik också för att den inte har beaktat de militära omständigheterna tillräckligt. Det står ju trots allt i det första tilläggsprotokollet att man ska vidta de här försiktighetsmått den ”i möjligaste mån”, och det kan vara svårt för den försvarande sidan att bestämma var striden ska äga rum. Jag skulle tro att många militära jurister gör en annan bedömning än vad Amnesty har gjort.

 Icke desto mindre är det viktigt att också den ukrainska sidan granskas. Båda sidor har en skyldighet att efterleva den internationella humanitära rätten att bespara den civila befolkningen krigets fasor.

 Det kan hända att en noggrann analys kommer att visa Amnestys bedömningar i flera stycken är fel. Däremot är det helt orimligt att kritisera Amnesty för att man gjort granskningen. Ingen – inte ens offret – står bortom granskning och kritik.

Presentation om kriget i Ukraina, folkrätten och den framtida världsordningen. Institutet för framtidsstudier 28 april 2022

 

Intro

Tack för ordet och tack också för inbjudan.

Jag tänkte prata först om de folkrättsliga aspekterna av det ryska angreppet på Ukraina och därefter något om konsekvenserna för framtiden.

Allmänt om vad folkrätten säger

Putins anfallskrig mot Ukraina strider självfallet mot folkrätten. Det finns inga försonande drag. Invasionen utgör det mest öppna och flagranta brottet mot FN-stadgans grundläggande principer sedan Iraks angrepp mot Kuwait. Det har funnits flera andra brott mot den grundläggande normen om att stater inte ska angripa varandra, till exempel den amerikanska invasionen av Irak 2003 och de ryska ingreppen i Georgien 2008 och Ukraina 2014, men det som gör den här invasionen så unik är att den sker öppet och i stor skala, med det uttalade syftet att underkasta sig ett annat land och utan något som en liknar en rimlig folkrättslig grund.

Det har också skett en rad överträdelser av krigets lagar eller den humanitära rätten, alltså de regler som gäller om krig ändå påbörjas -- trots att krig är förbjudet. Många av dessa överträdelser utgör krigsförbrytelser -- eller krigsbrott, som det ofta kallas i media -- och vi har alla sett bilder på dem. Våldtäkter, ”avrättningar” av civila och urskillningslösa anfalla mot bostadsområden. För de här krigsförbrytelserna är de enskilda soldater som s a s har hållit i avtryckaren ansvariga, liksom de som har gett order. Men även de som borde ha stoppat övergreppen och som inte har gjort det är också ansvariga eftersom det ingår i ett befäls ansvar. Och det här ansvaret kan förmodligen åtminstone i vissa delar sträckas till president Vladimir Putin själv.

Kan de här personerna åtalas? Ja definitivt i Ukraina (eller i Ryssland), förstås, men också i andra länders nationella domstolar under vissa förutsättningar, och också i internationella brottmålsdomstolen I Haag.

Folkrättens framtid

Vad betyder detta för folkrättens framtid. Är den död?

För det första: Folkrätt är mycket mer än regler om krig och fred. Globaliseringen av resande, varor och tjänster; Internet; kampen mot klimatförändringarna, etc -- inget av detta skulle ske utan folkrättsliga avtal och andra regler som handlar om frågor på i stort sett livets alla områden.

Processer för efterlevnad av folkrätten

För det andra kan man konstatera att det under kriget har satts igång en massa ganska kraftfulla processer för efterlevnad av folkrätten.

Det har skickats militär hjälp till Ukrainas självförsvar i sällan tidigare skådad omfattning.

Vidare har det aktiverats ett maskineri för att undersöka och åtala krigsförbrytelser, inte bara i Internationella brottmålsdomstolen utan också i FN, inom ett antal icke-statliga organisationer (NGOer) och i ett flertal nationella rättsordningar, inklusive Ukraina men också till exempel Sverige

Västländerna har infört sanktioner mot såväl individer som ryska institutioner. De är unika på så sätt att det är första gången som det har införts så här storskaliga sanktioner av detta slag mot en permanent medlem i säkerhetsrådet och ett G20-land. I framtiden kommer det att vara viktigt att diskutera under vilka villkor sanktionerna ska kunna avslutas, dvs exakt vad Ryssland ska göra för att uppfylla sanktionernas mål etcetera. Det som jag tycker är intressant för dagens diskussion är att de har beslutats med stor energi och beslutsamhet och med långtgående konsekvenser på ett sätt som tidigare bara har riktats mot stater som Nordkorea och Iran.

Det har vidare satts igång ett antal processer i internationella organisationer och andra organ för att utesluta Ryssland från allt från VM-kvalet i fotboll till FNs kommission för mänskliga rättigheter och Europarådet.

Inget av detta är helt nytt, men omfattningen och den frenesi med vilken dessa åtgärder vidtagits är ny. Man ska inte heller underskatta det faktum att allt detta också utgör lärandeprocesser; för att kunna införa sanktioner krävs att man vet vilken typ av beslut som ska fattas och av vem, och att man vet hur de ska implementeras. Detta har nu utforskats och prövats. De bildar spår som kan beträdas i framtiden och åberopas som prejudikat.

Inte ett angrepp mot folkrätten som sådan

För det tredje är kriget inte något angrepp mot folkrätten som sådan, utan bara mot en viss uppfattning om folkrätten.

Putin har inte avvisat folkrätten. Hans tal den 24 februari innehöll en del berättigad kritik av västmakterna men var huvudsakligen en blandning av lögner och fantasier. Men det innehöll också ett antal referenser till folkrätten och till FN-stadgan, fler än amerikansk presidenter brukar ge. Det var fråga om självförsvar, om humanitär intervention för att stoppa ett folkmord, etcetera. Putins tolkning, liksom hans faktapresentationer, var förstås pervers, men han angrep inte expressis verbis den rådande folkrättsliga ordningen som sådan. Han bara skruvade till tolkningen av den.

För övrigt har hela konflikten förts i grundläggande folkrättsliga termer, nämligen i termer av suveränitet etc. Putin skulle inte kunna vara president över  17 000 0000 kvadratkilometer, 160 miljoner invånare, och ca 4000 kärnvapenstridsspetsar om det inte hade varit därför att hans invånare hade accepterat den juridiska konstruktionen Ryska federationen och andra stater hade accepterat att denna federation är en folkrättsligt suverän stat.

Den politiska världsordningen

Till slut skulle jag vilja gå utanför mitt fack som folkrättare och drista mig till att spekulera lite om den framtida världsordningen i en vidare bemärkelse.

Politiskt har Ryssland sannolikt försvagats – militärt, ekonomiskt och inte minst prestigemässigt. Man kan också konstatera att Europa och väst – åtminstone hittills -- är mer enat i handling än på mycket länge och EU har s a s uppgraderat sig själv som en geopolitisk aktör

Men det har också varit så att ett antal viktiga stater utanför EU, bl a BRICS-länderna, inte har stött de här omfattande sanktionerna mot Ryssland. Även om få eller ingen av dem instämmer i Putins uppfattning att en stat får angripa en annan stat på de skäl som han angett, så delar dessa stater, av olika skäl, en långt ifrån ogrundat bitterhet mot väst i allmänhet och de tre västliga stormakterna i synnerhet. Och den bild av konflikten som förmedlas i den västliga mediabubblan är inte densamma som i media i det globala syd.

Ekonomiskt kan konflikten komma att förstärka några redan pågående tendenser. Den kan tänkas ytterligare skynda på utvecklingen mot regionala handels- och investeringsavtal. Detta har varit en trend som har pågått under ett antal år efter det att utvecklingen inom WTO i princip har gått i stå sedan att Doha-rundan fastnade under 00-talet. Denna uppdelning i regionala handels- och investeringsallianser – som inte behöver följa den fysiska geografin – har såväl politiska som ekonomiska skäl. Liknande formationer ser vi t ex inom cybersäkerhet.

Hur kommer det att sluta?

Men allt detta beror förstås också i stor utsträckning på hur kriget kommer att sluta.

Om Putin tvingas gå och Ryssland ger upp Ukraina så betyder det nog att väst har vunnit, i alla fall på kort sikt. Inte bara de traditionella folkrättsliga normerna i FN-stadgan från år 1945 utan också de liberala normerna om mänskliga rättigheter och globala marknader från tiden efter kalla kriget kommer att ha stärkts. Det betyder inte att geoekonomiska fundamenta – med växande ekonomier i Asien -- kommer att förändras i grunden, men det kommer att ha betydelse i vart fall på några års sikt.

Men det kan också vara så att Putin klarar sig, och det är kanske det mest sannolika scenariot. Han kommer nog inte att vinna kriget i Ukraina enligt de krigsmål som han satte upp den 24 februari, men han kan komma att kontrollera delar av Ukraina efter ett utdraget krig eller i en slags fryst konflikt och så småningom svänga om den ryska ekonomin mot öster. I så fall kommer västs sanktioner till större delen att vara kvar, medan Kina och andra kommer att kunna köpa olja, naturgas och andra ryska tillgångar för reapriser alltmedan den nya kinesiska sidenvägen, One Belt One Road, fortsätter att byggas.

Regionaliseringen kommer i så fall sannolikt att påskyndas, och de redan existerande tendenserna mot uppdelningen av världen i Grossraum med stormaktsdominans kommer att stärkas (på det sätt som Carl Schmitt skisserade i slutet av 1930-talet). Liksom under kalla kriget kommer vi att ha regionala politiska ordningar som läggs ovanpå FN-stadgans globala, interregionala folkrätt, och som sätter denna folkrätt ur spel inom dessa regioner. Vem som bestämmer principerna i de icke-liberala delarna av världen återstår att se (sannolikt Kina), liksom vilken normativ ordning stater i Latinamerika, Asien och det växande Afrika kommer att föredra. FN, WTO och andra globala organ kommer att finnas kvar, men deras agendor kommer att förändras.

Om Sverige och Nato: Regeringsformen, folkrätten och Finland

Tillägg: När jag skrev detta inlägg för ett par veckor sedan trodde jag att det var senkommet och att debatten hade sprungit förbi Kristerssons tidigare idé att lägga fram ett Natomedlemskap i Riksdagen med stöd av SD (som inte vill välja mellan Putin och Biden) även om S är emot. Jag valde därför att inte lägga ut länken på Twitter. I DN upprepar Kristersson nu samma tanke, som jag tycker är politiskt farlig, juridiskt äventyrlig och principiellt mycket olycklig. 

1.      1. Nu pekar en hel del mot att Sveriges regering i samförstånd med den borgerliga oppositionen kommer att ansöka om medlemskap i Nato under våren eller sommaren. Eftersom inget är klart ännu kan det ändå vara lämpligt att peka på några viktiga faktorer.  

      Den första gäller grundlagarna. Räcker det med en borgerlig regering + SD för att föra in Sverige i Nato? Regeringsformens 10 kap 8 § (RF 10:8) lyder:

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i andra fall än de som avses i 6 §, genom beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, fattar riksdagen beslut om överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket. Lag (2010:1408).

Enligt 6 § andra stycket krävs det att riksdagen fattar ett sådant beslut med tre fjärdedels majoritet. Detta behandlas i Förutsättningsutredningens betänkande ”Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete”. Utredaren, justitierådet Henrik Jermsten, skriver bl a att

det framgår av förarbetena att begreppet myndighetsutövning, i den mening som används i 10 kap. RF, inte är begränsat till endast myndighetsutövning mot enskild. Begreppet myndighetsutövning i bestämmelsen ska enligt den utredning som lade fram förslaget avse ”uppgifter, vilkas utövande på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna eller enskilda – intressen, och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ” samt att ”tillämpningsområdet bör omfatta överföring inte bara av beslutanderätt, som kan användas för att dirigera svenska medborgares handlande, utan också av befogenheter, som kan brukas i syfte att påverka den svenska offentliga verksamheten” (SOU 1984:14 s. 93). Departementschefen delade utredningens bedömning och förordade att en regel infördes i enlighet med utredningens förslag (prop. 1984/85:61 s. 16). (Min betoning, PW.)

I en intervju i DN säger Jermsten, apropå Natofrågan, att man ”måste … se till varje tänkt överenskommelse och vad den innehåller”. Själva Natofördraget är kort och än kortare är anslutningsavtalen, men det finns ett antal följdfördrag, inklusive s k ”Status of Forces”-avtal. För min del kan jag inte på rak arm säga om något av dessa fördrag medför att myndighetsutövning i Sverige överlåts till Nato eller till någon Natomedlem. Poängen är dock just att saken inte verkar vara klar. Det vore därför mycket olyckligt om en regering snabbförhandlade fram ett anslutningsfördrag med Nato för att sedan hamna i en konstitutionell strid när fördraget ska godkännas av Riksdagen. F ö kan även Nato vara intresserat av att veta att fördraget kommer att godkännas av Riksdagen utan strul. Den enda säkra lösningen på detta problem är att försäkra sig om tre fjärdedelsmajoritet i riksdagen.

Oppositionsledaren har i intervjuer sagt att han tycker att en minoritet inte ska få hindra en majoritet att gå fram i Natofrågan. Regeringsformen är emellertid full av särskilda beslutsregler om kvalificerad majoritet just för att förhindra att tillfälliga majoriteter fattar beslut som har långtgående konsekvenser för landets styre eller för individers rättigheter.

2.      2. Även RF 15:16, rörande beslutsordningen för sändande av styrkor utomlands, behöver redas ut, men jag tror inte att den frågan kommer att ställa till något problem.

3.      3. Folkrätten reser inga absoluta hinder. Sverige bestämmer sin egen säkerhetspolitiska kurs, och medlemmar i Nato är – enligt Nato-fördragets artikel 5 – förpliktigade att ingripa bara om det är fråga om ett kollektivt självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan,[1] dvs man har ingen plikt att stödja anfallskrig eller folkrättsligt tveksamma operationer.[2]

4.      4. Hur påverkas Sveriges beslut av vad Finland gör? Sveriges neutralitetspolitik under efterkrigstiden har huvudsakligen varit egoistisk – liksom alla länders säkerhetspolitik – men den har också till stor del betingats av hänsyn till Finland. Under det kalla kriget sas det mycket ofta att ett svenskt Natomedlemskap skulle kraftigt försämra Finlands säkerhetspolitiska läge. Jag känner för egen del en stor solidaritet med Finland, inte bara efter vår långa gemensamma historia utan än mer därför att de befinner sig i ett utsatt läge. Finland har en 134 mil gräns mot Ryssland och har under hela efterkrigstiden legat mella oss och Sovjetunionen/Ryssland som en buffert. Om Finland går med i Nato skulle vi i princip kunna hålla oss utanför och ändå sannolikt få ett bättre säkerhetsläge, som en slags fripassagerare. Det vore dock djupt osolidariskt inte minst därför att det skulle försvåra Natostöd till Finland.
Den omvända frågan är ännu viktigare. Om Finland – trots alla tidens tecken – skulle koma fram till att man inte vill vara med i Nato (t ex efter hot från Ryssland) bör Sverige stanna utanför, för annars skulle vi försämra Finlands position. Under Agendadebatten 27 mars fick den finländska säkerhetspolitiska forskaren Teija Tiilikainen frågan vad som skulle hända om Sverige går med i Nato medan Finland står utanför. Hennes svar var att det skulle försvåra Finlands säkerhetspolitiska läge betydligt. Trots det var det två partiföreträdare som omedelbart därefter, och utan att tveka, på en direkt fråga svarade att de tyckte att Sverige skulle gå med i Nato även om Finland förblir utanför. Det tycker jag är minst sagt anmärkningsvärt.

5.      5. Min egen uppfattning är den följande: Jag har tidigare varit emot Natomedlemskap av två skäl: Dels kan man p g a politiskt tryck dras in i operationer som är folkrättsligt tveksamma, och dels blir man mindre fri att kritisera de viktigaste staterna i Nato, inklusive deras kärnvapenpolitik. Den rådande säkerhetssituationen visar dock, tycker jag, att fördelarna överväger (och att de nog har gjort det under flera år). Det kan hända att Putin så småningom tvingas avgå, men det kommer ändå att finnas anledning att vara orolig för den ryska politiken under överskådlig framtid. Putin är en särdeles hänsynslös ledare, men han har inte kunnat komma dit han är utan ett stöd i både statsapparaten och folket, vilket betyder att det kan komma en ny Putin i framtiden. 

 

 

---

[1] “Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or collective self-defence if an armed attack occurs against a Member of the United Nations, until the Security Council has taken measures necessary to maintain international peace and security…”

[2] Artikel 5 i Natofördraget har bara åberopats en gång, vilket skedde efter 11 september. Nato har också varit aktiv utanför artikel 5, bl a i Jugoslavienkrigen, i Afghanistan och i Libyenkonflikten, men då på uppdrag av FN. Den mest tveksamma operationen var angreppen år 1999 mot Serbien/Montenegro under Kosovokonflikten. Som många andra bedömare tyckte jag att den aktionen var legitim men inte legal, dvs den hade goda moraliska och politiska skäl för sig, men den gick inte att förena med folkrättens bokstav. Det var inte alla av Natos dåvarande medlemmar som deltog, och Grekland höll sig utanför av politiska skäl. För ett artikel 5-beslut krävs enhällighet, och även om det politiska trycket kan vara stort finns i alla fall i princip en möjlighet att stå utanför.