Om Sverige och Nato: Regeringsformen, folkrätten och Finland

Tillägg: När jag skrev detta inlägg för ett par veckor sedan trodde jag att det var senkommet och att debatten hade sprungit förbi Kristerssons tidigare idé att lägga fram ett Natomedlemskap i Riksdagen med stöd av SD (som inte vill välja mellan Putin och Biden) även om S är emot. Jag valde därför att inte lägga ut länken på Twitter. I DN upprepar Kristersson nu samma tanke, som jag tycker är politiskt farlig, juridiskt äventyrlig och principiellt mycket olycklig. 

1.      1. Nu pekar en hel del mot att Sveriges regering i samförstånd med den borgerliga oppositionen kommer att ansöka om medlemskap i Nato under våren eller sommaren. Eftersom inget är klart ännu kan det ändå vara lämpligt att peka på några viktiga faktorer.  

      Den första gäller grundlagarna. Räcker det med en borgerlig regering + SD för att föra in Sverige i Nato? Regeringsformens 10 kap 8 § (RF 10:8) lyder:

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i andra fall än de som avses i 6 §, genom beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, fattar riksdagen beslut om överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket. Lag (2010:1408).

Enligt 6 § andra stycket krävs det att riksdagen fattar ett sådant beslut med tre fjärdedels majoritet. Detta behandlas i Förutsättningsutredningens betänkande ”Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete”. Utredaren, justitierådet Henrik Jermsten, skriver bl a att

det framgår av förarbetena att begreppet myndighetsutövning, i den mening som används i 10 kap. RF, inte är begränsat till endast myndighetsutövning mot enskild. Begreppet myndighetsutövning i bestämmelsen ska enligt den utredning som lade fram förslaget avse ”uppgifter, vilkas utövande på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna eller enskilda – intressen, och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ” samt att ”tillämpningsområdet bör omfatta överföring inte bara av beslutanderätt, som kan användas för att dirigera svenska medborgares handlande, utan också av befogenheter, som kan brukas i syfte att påverka den svenska offentliga verksamheten” (SOU 1984:14 s. 93). Departementschefen delade utredningens bedömning och förordade att en regel infördes i enlighet med utredningens förslag (prop. 1984/85:61 s. 16). (Min betoning, PW.)

I en intervju i DN säger Jermsten, apropå Natofrågan, att man ”måste … se till varje tänkt överenskommelse och vad den innehåller”. Själva Natofördraget är kort och än kortare är anslutningsavtalen, men det finns ett antal följdfördrag, inklusive s k ”Status of Forces”-avtal. För min del kan jag inte på rak arm säga om något av dessa fördrag medför att myndighetsutövning i Sverige överlåts till Nato eller till någon Natomedlem. Poängen är dock just att saken inte verkar vara klar. Det vore därför mycket olyckligt om en regering snabbförhandlade fram ett anslutningsfördrag med Nato för att sedan hamna i en konstitutionell strid när fördraget ska godkännas av Riksdagen. F ö kan även Nato vara intresserat av att veta att fördraget kommer att godkännas av Riksdagen utan strul. Den enda säkra lösningen på detta problem är att försäkra sig om tre fjärdedelsmajoritet i riksdagen.

Oppositionsledaren har i intervjuer sagt att han tycker att en minoritet inte ska få hindra en majoritet att gå fram i Natofrågan. Regeringsformen är emellertid full av särskilda beslutsregler om kvalificerad majoritet just för att förhindra att tillfälliga majoriteter fattar beslut som har långtgående konsekvenser för landets styre eller för individers rättigheter.

2.      2. Även RF 15:16, rörande beslutsordningen för sändande av styrkor utomlands, behöver redas ut, men jag tror inte att den frågan kommer att ställa till något problem.

3.      3. Folkrätten reser inga absoluta hinder. Sverige bestämmer sin egen säkerhetspolitiska kurs, och medlemmar i Nato är – enligt Nato-fördragets artikel 5 – förpliktigade att ingripa bara om det är fråga om ett kollektivt självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan,[1] dvs man har ingen plikt att stödja anfallskrig eller folkrättsligt tveksamma operationer.[2]

4.      4. Hur påverkas Sveriges beslut av vad Finland gör? Sveriges neutralitetspolitik under efterkrigstiden har huvudsakligen varit egoistisk – liksom alla länders säkerhetspolitik – men den har också till stor del betingats av hänsyn till Finland. Under det kalla kriget sas det mycket ofta att ett svenskt Natomedlemskap skulle kraftigt försämra Finlands säkerhetspolitiska läge. Jag känner för egen del en stor solidaritet med Finland, inte bara efter vår långa gemensamma historia utan än mer därför att de befinner sig i ett utsatt läge. Finland har en 134 mil gräns mot Ryssland och har under hela efterkrigstiden legat mella oss och Sovjetunionen/Ryssland som en buffert. Om Finland går med i Nato skulle vi i princip kunna hålla oss utanför och ändå sannolikt få ett bättre säkerhetsläge, som en slags fripassagerare. Det vore dock djupt osolidariskt inte minst därför att det skulle försvåra Natostöd till Finland.
Den omvända frågan är ännu viktigare. Om Finland – trots alla tidens tecken – skulle koma fram till att man inte vill vara med i Nato (t ex efter hot från Ryssland) bör Sverige stanna utanför, för annars skulle vi försämra Finlands position. Under Agendadebatten 27 mars fick den finländska säkerhetspolitiska forskaren Teija Tiilikainen frågan vad som skulle hända om Sverige går med i Nato medan Finland står utanför. Hennes svar var att det skulle försvåra Finlands säkerhetspolitiska läge betydligt. Trots det var det två partiföreträdare som omedelbart därefter, och utan att tveka, på en direkt fråga svarade att de tyckte att Sverige skulle gå med i Nato även om Finland förblir utanför. Det tycker jag är minst sagt anmärkningsvärt.

5.      5. Min egen uppfattning är den följande: Jag har tidigare varit emot Natomedlemskap av två skäl: Dels kan man p g a politiskt tryck dras in i operationer som är folkrättsligt tveksamma, och dels blir man mindre fri att kritisera de viktigaste staterna i Nato, inklusive deras kärnvapenpolitik. Den rådande säkerhetssituationen visar dock, tycker jag, att fördelarna överväger (och att de nog har gjort det under flera år). Det kan hända att Putin så småningom tvingas avgå, men det kommer ändå att finnas anledning att vara orolig för den ryska politiken under överskådlig framtid. Putin är en särdeles hänsynslös ledare, men han har inte kunnat komma dit han är utan ett stöd i både statsapparaten och folket, vilket betyder att det kan komma en ny Putin i framtiden. 

 

 

---

[1] “Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or collective self-defence if an armed attack occurs against a Member of the United Nations, until the Security Council has taken measures necessary to maintain international peace and security…”

[2] Artikel 5 i Natofördraget har bara åberopats en gång, vilket skedde efter 11 september. Nato har också varit aktiv utanför artikel 5, bl a i Jugoslavienkrigen, i Afghanistan och i Libyenkonflikten, men då på uppdrag av FN. Den mest tveksamma operationen var angreppen år 1999 mot Serbien/Montenegro under Kosovokonflikten. Som många andra bedömare tyckte jag att den aktionen var legitim men inte legal, dvs den hade goda moraliska och politiska skäl för sig, men den gick inte att förena med folkrättens bokstav. Det var inte alla av Natos dåvarande medlemmar som deltog, och Grekland höll sig utanför av politiska skäl. För ett artikel 5-beslut krävs enhällighet, och även om det politiska trycket kan vara stort finns i alla fall i princip en möjlighet att stå utanför.