Inför Ship to Gaza-konvojens (“Freedom Flotill”) fortfarande något osäkra avresa finns det anledning att kommentera två folkrättsliga frågor:
1. Får Israel stoppa flottiljens ankomst till Gaza?
2. Får Israel begränsa införseln av varor till Gaza?
Dessa frågor har blivit föremål för ett antal utredningar, bl a föranledda av incidenten i samband med förra årets flottilj, då nio passagerare dödades. Se den ambitiösa isrealiska Turkelkommissionen (
här), FN:s s k Goldstone-kommission (
här) samt en speciell rapport rörande incidenten 31 maj 2010, (Hudson-Phillip-missionen, se
här).
1. Israel har alltsedan man utrymde Gaza fortsatt att kontrollera luftrummet ovanför och vattnen utanför Gaza och i januari 2009 proklamerades en sjöblockad mot Gaza, dvs man hindrar all fartygstrafik med Gaza.
Blockad är, under vissa villkor, en accepterat metod i krigföring. Det är framförallt två förutsättningar som måste undersökas:
Läs även andra bloggares åsikter om Freedom Flotilla, Ship to Gaza, Hamas, fokrätt, Israel, Palestinafrågan, blockad
a) För det första måste det råda väpnad konflikt (“krig”). Är det fallet? Israel menar att det råder en internationell väpnad konflikt mellan Israel och Gaza, som i september 2007 betecknades ”hostile territory”. Jag instämmer i att
om det råder väpnad konflikt, så är den internationell, och då med Hamas som motpart. Detta trots att Gaza inte är en stat och att Hamas därför inte utgör en regering för en stat; detta är dock inte en universellt acceptera uppfattning.
Däremot kan man fråga sig om det fortfarande – 2½ år efter den israeliska Operation Cast Lead runt årsskiftet 2008/2009 – över huvud taget råder en väpnad konflikt. Givet antalet raketer som fortfarande avfyras från Gaza mot Israel tycker jag dock inte att det är orimligt att säga att så är fallet (se israelisk statistik
här). Därmed är det alltså ”krigets lagar” (inklusive den internationella humanitära rätten [IHR]) som är tillämpligt, medan havsrättskonventionen – som också åberopats -- är mindre relevant; havsrättskonventionen är visserligen tillämplig i både fred och krig, men krigets lagar anses s a s ta över under väpnad konflikt.
b) Återstår då frågan om åtgärderna uppfyller de krav som ställs på en blockad för att den ska laglig. Det i sammanhanget viktigaste villkoret är att den militära nyttan av blockaden ska vara proportionerlig mot den skada som orsakas civila (se artikel 102.b, de s k San Remo-reglerna,
här). Turkelkommissionen finner, helt riktigt enligt min mening, att man inte kan bedöma blockaden isolerat, utan att den måste ses i ljuset av de stränga begränsningar som Israel infört avseende in- och utförsel landvägen. (Även deltagarna i Gazaflottiljen ser f ö saken på det sättet, se
här.) Det leder mig därför över på den andra frågan.
2. Införselrestriktionerna för varor till och från Gaza skärptes avsevärt i september 2007, några månader efter det att Hamas tagit över kontrollen över Gaza. Fram till den förra “Freedom Flotilla” år 2010 rådde i princip förbud mot all export från Gaza och mot all import till Gaza med undantag för medicin, livsmedel och visst bränsle; även den importen var dock kontrollerad och starkt begränsad och t ex tilläts endast import av vissa matvaror. Lättnader infördes från och med juni 2010, med ytterligare lättnader ett halvår senare. I princip är det idag endast vapen och s k ”dual use”-utrustning som inte får föras in. Vad som menas med dual use – alltså varor som har både civil och militär användning – är dock en avvägningsfråga, och humanitära organisationer hävdar att utrustning nödvändig för vattenrening, byggnadsverksamhet, etc, fortfarande stoppas. Vidare har viss export från Gaza tillåtits, men det är ändå en bråkdel mot tidigare, vilket givetvis betyder fortsatta avbräck för ekonomin.
En stat har förstås ingen allmänt skyldighet att tillåta import till eller export från ett annat land (såvida det inte finns handelsavtal); länder har ingen skyldighet att handla med varandra. Vad som gör situationen annorlunda beträffande Gaza är två omständigheter. För det första finns det bestämmelser i Osloavtalen om handel mellan Israel och de palestinska områdena. Statusen på dessa avtal är dock oklar, och båda parter har brutit mot dem på olika sätt. För det andra, och viktigare i den nuvarande situationen, är att Israel kontrollerar gränserna till Gaza, varför man kan utestänga Gaza från handel också med andra länder. Detta ger Israel ett särskilt ansvar. (Visserligen finns en gränsövergång mot Egypten, men Turkelkommissionen finner – riktigt – att Israel måste ta ett eget ansvar för sina restriktioner, oavsett vilka bestämmelser som Egypten inför. Man kan alltså säga att om Israel och Egypten tillsammans spärrar av Gaza från omvärlden så får var och en av dem ta ett ansvar för det.)
Vad gäller då folkrättsligt? Som nämnts ovan får man bedöma blockaden och restriktionerna för införsel över land i ett sammanhang. I en proportionalitetsavvägning ska man, som sägs i de tidigare citerade San Remo-reglerna, väga skadan på civilbefolkningen mot de militära fördelarna av en blockad. Turkelkommissionen tar intressant nog upp de senaste två decenniernas diskussion om verkan av kollektiva sanktioner (t ex handelsembargon); FN-sanktionerna mot Irak under 1990-talet blev ju kritiserade därför att de medförde stora lidanden för den irakiska befolkningen, när det egentligen var ledargarnityret som var måltavlan, och därför använder sig säkerhetsrådet inte längre av sådana embargon.
Tyvärr drar kommissionen inte rätt slutsatser av sitt resonemang, och proportionalitetsavvägningen lider av tre allvarliga brister.
För det första förlitar man sig nästan helt på information från israeliska myndigheter, vilka inte finns representerade i Gaza. Visserligen beaktar man också uppgifter från israeliska NGO:er, som B’Tselem och Gisha, och från FN-organ på plats, men man fäster mindre vikt vid deras uppgifter och bedömningar. För det andra, och än allvarligare, beaktar man bara skada som är så allvarlig att den uppgår till en humanitär kris – framförallt avseende livsmedel. Andra former av skada, t ex kollapsen av ekonomin, skadan på sjukvård, utbildning, etc, tas inte med i beräkningen. Det är inte förenligt med ordalagen i San Remo-reglerna (se citatet nedan; ordet “damage”). I proportionalitetsavvägningen lägger man alltså in för lite i den palestinska vågskålen.
En tredje och lika stor svaghet är att kommissionen omvänt väger in för mycket på den israeliska sidan av vågen. Enligt San Remo-reglerna får man bara ta hänsyn till den militära nyttan av en blockad. En blockad är förbjuden om
"the damage to the civilian population is, or may be expected to be, excessive in relation to the concrete and direct military advantage anticipated from the blockade".
Turkelkommissionen väger dock in också den politiska ”nyttan”, nämligen målet att blockadpolitiken ska minska stödet för Hamas. Man betecknar t o m det hela som ett slags ekonomisk krigföring, och det är sannolikt att det är detta politiska mål som är det väsentliga med restriktionerna.
Det är förstås obestridligt att det kan vara militärt nödvändigt att hindra införsel till Gaza av vapen och sådant som kan användas för att tillverka vapen, men restriktionerna – särskilt som de tillämpades fram till juni 2010 – gick betydligt längre än så.
Det är alltid svårt att göra en proportionalitetsavvägning, men enligt min mening tyder mycket på att den israeliska blockadpolitiken strider mot folkrätten, och att den utgör ett brott mot både internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Detta betyder alltså
inte att Israel
inte har rätt att kontrollera inflödet av varor till Gaza, vilket kan ske genom att undersöka alla inkommande fartyg. Israel har erbjudit sig att leverera de humanitära förnödenheter som finns på “Freedom Flotill” från israelisk hamn och vidare landvägen, vilket också skett vid ett flertal tillfällen. Detta är bra, men räcker inte för att göra blockaden folkrättsenlig.
Sammanfattningsvis kan konstateras att den israeliska argumentationen inte är helt grundlös, men att en slutsats ändå måste bli att blockadpolitiken är olaglig. Genom de lättnader som införts är den mindre olaglig nu än före 2010, när man började lätta på restriktionerna, men min bedömning är att den fortfarande är oproportionerlig. OCHA (FN:s humanitära samordnare) skrev i sin senaste rapport på hemsidan (här
http://www.ochaopt.org/gazacrisis.aspx?id=1000) följande:
In June 2010, Israel announced a package of measures to ease the access restrictions it had imposed on the Gaza Strip since June 2007. Due to the pivotal nature of the restrictions that remain in place, the easing of the blockade has not resulted in a significant improvement in people’s livelihoods.
*****
Jag har inte närmare berört frågan om Israel, i samband med bordningen av Freedom Flotilla 31 maj 2010, använde för mycket våld (vilket i princip kan vara fallet även om det skulle vara så att blockaden i sig är laglig). Följande kan dock sägas. Oavsett om blockaden i sin nuvarande form strider mot folkrätten har Israel en rätt enligt krigets lagar att kontrollera införsel av varor till Gaza, för att hindra att vapen levereras. Samtidigt måste man begränsa våldet till vad som är proportionerligt mot målet med aktionen. Det är heller knappast rimligt att hävda, som Israel gjorde 2010, att aktivister som motsätter sig en bordning är stridande (kombattanter, alltså likställda med soldater); stridande kan dödas oavsett om det är nödvändigt eller ej, men aktivisterna bör snarast likställas med personer som motsätter sig ett myndighetsingripande, och därmed får de utsättas får våld bara om det är nödvändigt och proportionerligt.
*****
En sak till måste påpekas. Folkrättsjurister har olika uppfattningar om huruvida Gaza fortfarande ska ses som ockuperat i folkrättslig mening, efter det att Israel utrymde territoriet 2005. (Själv lutar jag åt att det är ockuperat, men saken är svårbedömd.) Israel hävdar att ockupationen av Gaza upphörde 2005, vilket betyder att Israel inte längre är ockupationsmakt och därmed inte heller har det ansvar för civilbefolkningens vällevnad som Genèvekonventionerna ålägger en ockupant (ett ansvar som f ö till stor del uppfylldes av FN, EU och andra biståndsgivare, varför Israel inte behövde betala mer än en del av notan). Man kan därför säga att om Israel har rätt i att ockupationen har upphört så kan israelerna -- genom att utrymma Gaza och istället nöja sig med att kontrollera Gazas gränser, havsterritorium och luftrum -- behålla en god del av kontrollen över området utan att behöva bära ansvaret.
Detta visar hur fyrkantig folkrätten (liksom all juridik) ibland är. Moraliskt kan man tycka att ansvaret borde vara proportionerligt mot kontrollen, men här är det snarast fråga om ett s a s digitalt förhållande -- antingen/eller. Detta visar också på ett av flera skäl till att man inte alltid ska lägga avgörande politisk och moralisk vikt vid folkrätten – det klarar den inte av. Trots allt är folkrätten skapad av staterna, varav många är diktaturer, och bland vilka stormakterna har störst inflytande. Att bryta mot folkrätten är enligt min mening nästan alltid politiskt och moraliskt fel, men det är inte alltid rätt att utnyttja de rättigheter folkrätten ger. Även om blockaden – trots min analys – skulle vara i enlighet med folkrätten betyder alltså inte det att den är moraliskt och politiskt försvarbar. Som en direkt följd av förra årets flottilj lättade Israel på restriktionerna, som nämnts. Om också årets flottilj får denna effekt vore det bra.
*****
Inget av detta ska förstås tolkas som något stöd för Hamas mål eller medel; den urskillningslösa beskjutningen av civila mål i södra Israel utgör krigsförbrytelser, och medför ett internationellt personligt straffansvar för dem som beordrar och utför dessa beskjutningar. Israel har en rätt att försvara sig, inom folkrättens ramar.
