Presentation om kriget i Ukraina, folkrätten och den framtida världsordningen. Institutet för framtidsstudier 28 april 2022

 

Intro

Tack för ordet och tack också för inbjudan.

Jag tänkte prata först om de folkrättsliga aspekterna av det ryska angreppet på Ukraina och därefter något om konsekvenserna för framtiden.

Allmänt om vad folkrätten säger

Putins anfallskrig mot Ukraina strider självfallet mot folkrätten. Det finns inga försonande drag. Invasionen utgör det mest öppna och flagranta brottet mot FN-stadgans grundläggande principer sedan Iraks angrepp mot Kuwait. Det har funnits flera andra brott mot den grundläggande normen om att stater inte ska angripa varandra, till exempel den amerikanska invasionen av Irak 2003 och de ryska ingreppen i Georgien 2008 och Ukraina 2014, men det som gör den här invasionen så unik är att den sker öppet och i stor skala, med det uttalade syftet att underkasta sig ett annat land och utan något som en liknar en rimlig folkrättslig grund.

Det har också skett en rad överträdelser av krigets lagar eller den humanitära rätten, alltså de regler som gäller om krig ändå påbörjas -- trots att krig är förbjudet. Många av dessa överträdelser utgör krigsförbrytelser -- eller krigsbrott, som det ofta kallas i media -- och vi har alla sett bilder på dem. Våldtäkter, ”avrättningar” av civila och urskillningslösa anfalla mot bostadsområden. För de här krigsförbrytelserna är de enskilda soldater som s a s har hållit i avtryckaren ansvariga, liksom de som har gett order. Men även de som borde ha stoppat övergreppen och som inte har gjort det är också ansvariga eftersom det ingår i ett befäls ansvar. Och det här ansvaret kan förmodligen åtminstone i vissa delar sträckas till president Vladimir Putin själv.

Kan de här personerna åtalas? Ja definitivt i Ukraina (eller i Ryssland), förstås, men också i andra länders nationella domstolar under vissa förutsättningar, och också i internationella brottmålsdomstolen I Haag.

Folkrättens framtid

Vad betyder detta för folkrättens framtid. Är den död?

För det första: Folkrätt är mycket mer än regler om krig och fred. Globaliseringen av resande, varor och tjänster; Internet; kampen mot klimatförändringarna, etc -- inget av detta skulle ske utan folkrättsliga avtal och andra regler som handlar om frågor på i stort sett livets alla områden.

Processer för efterlevnad av folkrätten

För det andra kan man konstatera att det under kriget har satts igång en massa ganska kraftfulla processer för efterlevnad av folkrätten.

Det har skickats militär hjälp till Ukrainas självförsvar i sällan tidigare skådad omfattning.

Vidare har det aktiverats ett maskineri för att undersöka och åtala krigsförbrytelser, inte bara i Internationella brottmålsdomstolen utan också i FN, inom ett antal icke-statliga organisationer (NGOer) och i ett flertal nationella rättsordningar, inklusive Ukraina men också till exempel Sverige

Västländerna har infört sanktioner mot såväl individer som ryska institutioner. De är unika på så sätt att det är första gången som det har införts så här storskaliga sanktioner av detta slag mot en permanent medlem i säkerhetsrådet och ett G20-land. I framtiden kommer det att vara viktigt att diskutera under vilka villkor sanktionerna ska kunna avslutas, dvs exakt vad Ryssland ska göra för att uppfylla sanktionernas mål etcetera. Det som jag tycker är intressant för dagens diskussion är att de har beslutats med stor energi och beslutsamhet och med långtgående konsekvenser på ett sätt som tidigare bara har riktats mot stater som Nordkorea och Iran.

Det har vidare satts igång ett antal processer i internationella organisationer och andra organ för att utesluta Ryssland från allt från VM-kvalet i fotboll till FNs kommission för mänskliga rättigheter och Europarådet.

Inget av detta är helt nytt, men omfattningen och den frenesi med vilken dessa åtgärder vidtagits är ny. Man ska inte heller underskatta det faktum att allt detta också utgör lärandeprocesser; för att kunna införa sanktioner krävs att man vet vilken typ av beslut som ska fattas och av vem, och att man vet hur de ska implementeras. Detta har nu utforskats och prövats. De bildar spår som kan beträdas i framtiden och åberopas som prejudikat.

Inte ett angrepp mot folkrätten som sådan

För det tredje är kriget inte något angrepp mot folkrätten som sådan, utan bara mot en viss uppfattning om folkrätten.

Putin har inte avvisat folkrätten. Hans tal den 24 februari innehöll en del berättigad kritik av västmakterna men var huvudsakligen en blandning av lögner och fantasier. Men det innehöll också ett antal referenser till folkrätten och till FN-stadgan, fler än amerikansk presidenter brukar ge. Det var fråga om självförsvar, om humanitär intervention för att stoppa ett folkmord, etcetera. Putins tolkning, liksom hans faktapresentationer, var förstås pervers, men han angrep inte expressis verbis den rådande folkrättsliga ordningen som sådan. Han bara skruvade till tolkningen av den.

För övrigt har hela konflikten förts i grundläggande folkrättsliga termer, nämligen i termer av suveränitet etc. Putin skulle inte kunna vara president över  17 000 0000 kvadratkilometer, 160 miljoner invånare, och ca 4000 kärnvapenstridsspetsar om det inte hade varit därför att hans invånare hade accepterat den juridiska konstruktionen Ryska federationen och andra stater hade accepterat att denna federation är en folkrättsligt suverän stat.

Den politiska världsordningen

Till slut skulle jag vilja gå utanför mitt fack som folkrättare och drista mig till att spekulera lite om den framtida världsordningen i en vidare bemärkelse.

Politiskt har Ryssland sannolikt försvagats – militärt, ekonomiskt och inte minst prestigemässigt. Man kan också konstatera att Europa och väst – åtminstone hittills -- är mer enat i handling än på mycket länge och EU har s a s uppgraderat sig själv som en geopolitisk aktör

Men det har också varit så att ett antal viktiga stater utanför EU, bl a BRICS-länderna, inte har stött de här omfattande sanktionerna mot Ryssland. Även om få eller ingen av dem instämmer i Putins uppfattning att en stat får angripa en annan stat på de skäl som han angett, så delar dessa stater, av olika skäl, en långt ifrån ogrundat bitterhet mot väst i allmänhet och de tre västliga stormakterna i synnerhet. Och den bild av konflikten som förmedlas i den västliga mediabubblan är inte densamma som i media i det globala syd.

Ekonomiskt kan konflikten komma att förstärka några redan pågående tendenser. Den kan tänkas ytterligare skynda på utvecklingen mot regionala handels- och investeringsavtal. Detta har varit en trend som har pågått under ett antal år efter det att utvecklingen inom WTO i princip har gått i stå sedan att Doha-rundan fastnade under 00-talet. Denna uppdelning i regionala handels- och investeringsallianser – som inte behöver följa den fysiska geografin – har såväl politiska som ekonomiska skäl. Liknande formationer ser vi t ex inom cybersäkerhet.

Hur kommer det att sluta?

Men allt detta beror förstås också i stor utsträckning på hur kriget kommer att sluta.

Om Putin tvingas gå och Ryssland ger upp Ukraina så betyder det nog att väst har vunnit, i alla fall på kort sikt. Inte bara de traditionella folkrättsliga normerna i FN-stadgan från år 1945 utan också de liberala normerna om mänskliga rättigheter och globala marknader från tiden efter kalla kriget kommer att ha stärkts. Det betyder inte att geoekonomiska fundamenta – med växande ekonomier i Asien -- kommer att förändras i grunden, men det kommer att ha betydelse i vart fall på några års sikt.

Men det kan också vara så att Putin klarar sig, och det är kanske det mest sannolika scenariot. Han kommer nog inte att vinna kriget i Ukraina enligt de krigsmål som han satte upp den 24 februari, men han kan komma att kontrollera delar av Ukraina efter ett utdraget krig eller i en slags fryst konflikt och så småningom svänga om den ryska ekonomin mot öster. I så fall kommer västs sanktioner till större delen att vara kvar, medan Kina och andra kommer att kunna köpa olja, naturgas och andra ryska tillgångar för reapriser alltmedan den nya kinesiska sidenvägen, One Belt One Road, fortsätter att byggas.

Regionaliseringen kommer i så fall sannolikt att påskyndas, och de redan existerande tendenserna mot uppdelningen av världen i Grossraum med stormaktsdominans kommer att stärkas (på det sätt som Carl Schmitt skisserade i slutet av 1930-talet). Liksom under kalla kriget kommer vi att ha regionala politiska ordningar som läggs ovanpå FN-stadgans globala, interregionala folkrätt, och som sätter denna folkrätt ur spel inom dessa regioner. Vem som bestämmer principerna i de icke-liberala delarna av världen återstår att se (sannolikt Kina), liksom vilken normativ ordning stater i Latinamerika, Asien och det växande Afrika kommer att föredra. FN, WTO och andra globala organ kommer att finnas kvar, men deras agendor kommer att förändras.

Om Sverige och Nato: Regeringsformen, folkrätten och Finland

Tillägg: När jag skrev detta inlägg för ett par veckor sedan trodde jag att det var senkommet och att debatten hade sprungit förbi Kristerssons tidigare idé att lägga fram ett Natomedlemskap i Riksdagen med stöd av SD (som inte vill välja mellan Putin och Biden) även om S är emot. Jag valde därför att inte lägga ut länken på Twitter. I DN upprepar Kristersson nu samma tanke, som jag tycker är politiskt farlig, juridiskt äventyrlig och principiellt mycket olycklig. 

1.      1. Nu pekar en hel del mot att Sveriges regering i samförstånd med den borgerliga oppositionen kommer att ansöka om medlemskap i Nato under våren eller sommaren. Eftersom inget är klart ännu kan det ändå vara lämpligt att peka på några viktiga faktorer.  

      Den första gäller grundlagarna. Räcker det med en borgerlig regering + SD för att föra in Sverige i Nato? Regeringsformens 10 kap 8 § (RF 10:8) lyder:

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i andra fall än de som avses i 6 §, genom beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, fattar riksdagen beslut om överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket. Lag (2010:1408).

Enligt 6 § andra stycket krävs det att riksdagen fattar ett sådant beslut med tre fjärdedels majoritet. Detta behandlas i Förutsättningsutredningens betänkande ”Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete”. Utredaren, justitierådet Henrik Jermsten, skriver bl a att

det framgår av förarbetena att begreppet myndighetsutövning, i den mening som används i 10 kap. RF, inte är begränsat till endast myndighetsutövning mot enskild. Begreppet myndighetsutövning i bestämmelsen ska enligt den utredning som lade fram förslaget avse ”uppgifter, vilkas utövande på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna eller enskilda – intressen, och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ” samt att ”tillämpningsområdet bör omfatta överföring inte bara av beslutanderätt, som kan användas för att dirigera svenska medborgares handlande, utan också av befogenheter, som kan brukas i syfte att påverka den svenska offentliga verksamheten” (SOU 1984:14 s. 93). Departementschefen delade utredningens bedömning och förordade att en regel infördes i enlighet med utredningens förslag (prop. 1984/85:61 s. 16). (Min betoning, PW.)

I en intervju i DN säger Jermsten, apropå Natofrågan, att man ”måste … se till varje tänkt överenskommelse och vad den innehåller”. Själva Natofördraget är kort och än kortare är anslutningsavtalen, men det finns ett antal följdfördrag, inklusive s k ”Status of Forces”-avtal. För min del kan jag inte på rak arm säga om något av dessa fördrag medför att myndighetsutövning i Sverige överlåts till Nato eller till någon Natomedlem. Poängen är dock just att saken inte verkar vara klar. Det vore därför mycket olyckligt om en regering snabbförhandlade fram ett anslutningsfördrag med Nato för att sedan hamna i en konstitutionell strid när fördraget ska godkännas av Riksdagen. F ö kan även Nato vara intresserat av att veta att fördraget kommer att godkännas av Riksdagen utan strul. Den enda säkra lösningen på detta problem är att försäkra sig om tre fjärdedelsmajoritet i riksdagen.

Oppositionsledaren har i intervjuer sagt att han tycker att en minoritet inte ska få hindra en majoritet att gå fram i Natofrågan. Regeringsformen är emellertid full av särskilda beslutsregler om kvalificerad majoritet just för att förhindra att tillfälliga majoriteter fattar beslut som har långtgående konsekvenser för landets styre eller för individers rättigheter.

2.      2. Även RF 15:16, rörande beslutsordningen för sändande av styrkor utomlands, behöver redas ut, men jag tror inte att den frågan kommer att ställa till något problem.

3.      3. Folkrätten reser inga absoluta hinder. Sverige bestämmer sin egen säkerhetspolitiska kurs, och medlemmar i Nato är – enligt Nato-fördragets artikel 5 – förpliktigade att ingripa bara om det är fråga om ett kollektivt självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan,[1] dvs man har ingen plikt att stödja anfallskrig eller folkrättsligt tveksamma operationer.[2]

4.      4. Hur påverkas Sveriges beslut av vad Finland gör? Sveriges neutralitetspolitik under efterkrigstiden har huvudsakligen varit egoistisk – liksom alla länders säkerhetspolitik – men den har också till stor del betingats av hänsyn till Finland. Under det kalla kriget sas det mycket ofta att ett svenskt Natomedlemskap skulle kraftigt försämra Finlands säkerhetspolitiska läge. Jag känner för egen del en stor solidaritet med Finland, inte bara efter vår långa gemensamma historia utan än mer därför att de befinner sig i ett utsatt läge. Finland har en 134 mil gräns mot Ryssland och har under hela efterkrigstiden legat mella oss och Sovjetunionen/Ryssland som en buffert. Om Finland går med i Nato skulle vi i princip kunna hålla oss utanför och ändå sannolikt få ett bättre säkerhetsläge, som en slags fripassagerare. Det vore dock djupt osolidariskt inte minst därför att det skulle försvåra Natostöd till Finland.
Den omvända frågan är ännu viktigare. Om Finland – trots alla tidens tecken – skulle koma fram till att man inte vill vara med i Nato (t ex efter hot från Ryssland) bör Sverige stanna utanför, för annars skulle vi försämra Finlands position. Under Agendadebatten 27 mars fick den finländska säkerhetspolitiska forskaren Teija Tiilikainen frågan vad som skulle hända om Sverige går med i Nato medan Finland står utanför. Hennes svar var att det skulle försvåra Finlands säkerhetspolitiska läge betydligt. Trots det var det två partiföreträdare som omedelbart därefter, och utan att tveka, på en direkt fråga svarade att de tyckte att Sverige skulle gå med i Nato även om Finland förblir utanför. Det tycker jag är minst sagt anmärkningsvärt.

5.      5. Min egen uppfattning är den följande: Jag har tidigare varit emot Natomedlemskap av två skäl: Dels kan man p g a politiskt tryck dras in i operationer som är folkrättsligt tveksamma, och dels blir man mindre fri att kritisera de viktigaste staterna i Nato, inklusive deras kärnvapenpolitik. Den rådande säkerhetssituationen visar dock, tycker jag, att fördelarna överväger (och att de nog har gjort det under flera år). Det kan hända att Putin så småningom tvingas avgå, men det kommer ändå att finnas anledning att vara orolig för den ryska politiken under överskådlig framtid. Putin är en särdeles hänsynslös ledare, men han har inte kunnat komma dit han är utan ett stöd i både statsapparaten och folket, vilket betyder att det kan komma en ny Putin i framtiden. 

 

 

---

[1] “Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or collective self-defence if an armed attack occurs against a Member of the United Nations, until the Security Council has taken measures necessary to maintain international peace and security…”

[2] Artikel 5 i Natofördraget har bara åberopats en gång, vilket skedde efter 11 september. Nato har också varit aktiv utanför artikel 5, bl a i Jugoslavienkrigen, i Afghanistan och i Libyenkonflikten, men då på uppdrag av FN. Den mest tveksamma operationen var angreppen år 1999 mot Serbien/Montenegro under Kosovokonflikten. Som många andra bedömare tyckte jag att den aktionen var legitim men inte legal, dvs den hade goda moraliska och politiska skäl för sig, men den gick inte att förena med folkrättens bokstav. Det var inte alla av Natos dåvarande medlemmar som deltog, och Grekland höll sig utanför av politiska skäl. För ett artikel 5-beslut krävs enhällighet, och även om det politiska trycket kan vara stort finns i alla fall i princip en möjlighet att stå utanför.