DELTAGANDE I TERRORISTORGANISATION – VARFÖR ÄR DEN NYA LAGEN KRITISERAD?

 

I tisdags blev jag intervjuad för SvD:s podd Dagens story, som sändes dagen efter. Poddavsnittet, som handlade om den nya terroristlag som trädde i kraft igår torsdag 1 juni, kom att huvudsakligen handla om hur Turkiet skulle ta emot lagen, som ju har annonserats som ett uppfyllande av avtalet mellan Turkiet, Finland och Sverige från Natomötet förra sommaren (se särskilt p 6) Inför intervjun hade jag förberett svar på ett bredare batteri av frågor, som jag publicerar här.

Inledning

Det är högst berättigat att kriminalisera deltagande och stöd till organisationer som IS och al-Qaida som har som huvudsaklig verksamhet att ägna sig åt terroristbrott och att på andra på andra sätt terrorisera människor. Den svenska lagstiftningen träffar dock mycket mycket vidare än så. Jag förstår att regeringen haft ett behov av att snabbt få ut den här lagen inte minst på grund av Natoansökan. Jag hoppas dock att man ganska snart kommer att göra en översyn och på ett seriöst sätt seriöst beakta den kritik som har kommit ifrån olika håll inte minst ifrån lagrådet. 

Lagen har inte direkt anpassats efter Turkiets önskemål eftersom denna lagstiftningsprocess började långt före det blev aktuellt för Sverige att söka medlemskap i Nato. Däremot så kan man nog säga att förslaget passar Turkiets önskemål eftersom det gör det möjligt att åtala betydligt vidare än vad det var tidigare, och att olika former av stöd för till exempel PKK skulle kunna anses straffbara enligt lagen, beroende på hur den kommer att tolkas. Se nedan.

Vad innebär den nya lagen?

Lagbestämmelsen (som är en ny 4 a § i terroristbrottslagen) innebär att det blir straffbart att delta i en terroristorganisation. Med det menas alltså något betydligt bredare än att begå eller medverka i terroristbrott. Det kan handla om sådana saker som att ge logistiskt stöd men också om att passa barn, att undervisa eller att laga mat eller att bedriva humanitärt arbete och sjukvård, om det sker inom ramen för en terroristorganisations verksamhet.

Det yttersta motivet för lagen är förstås att bekämpa terrorism, vilket har varit en högt prioriterad fråga i alla fall alltsedan 11 september, och för Sveriges del förhöjt genom terrorattentatet på Drottninggatan 2017 (liksom det misslyckade försöket 2010). Det finns ett stort antal internationella konventioner och även ett terrorismdirektiv från EU som Sverige har en skyldighet att implementera. Enligt regeringens egen uppfattning så har vi dock redan verkställt dessa konventioner liksom EU -direktivet, så i propositionen anges istället att den nu aktuella lagen föranleds av ett behov att gå längre.

Förslaget tillkom egentligen redan tidigare i samband med att man gjorde en översyn av terroristbrottlagstiftningen och antog en ny terroristlag, som trädde i kraft 1 juli förra året. Man blev dock tvungen att lyfta ut just deltagandebrottet i denna lag; eftersom medlemskap skulle räknas som deltagande i terroristorganisation så fann lagrådet att det skulle kunna strida mot den grundlagsskyddade föreningsfriheten. För att möjliggöra att deltagande skulle kunna kriminaliseras (bli straffbart) antog Riksdagen därför en förändring i grundlagen, och först när den trätt i kraft vid årsskiftet kunde man gå vidare med att kriminalisera också deltagande.

Lagen går alldeles för långt

Förslaget mötte en hel del kritik när det kom i somras i en utredning från justitiedepartementet. Bland annat Stockholms universitet (SU), som jag själv företräder, och advokatsamfundet, avstyrkte förslaget. I ett senare skede avrådde också lagrådet. Det fanns olika skäl till kritiken men i grunden så handlar det till väldigt stor del om att kriminaliseringen skulle träffa väldigt brett. Här kommer jag att i korthet förklara varför lagen är feltänkt; analysen är betydligt mer utvecklad i SU:s remissvar. 

I lagen läggs tre ganska vida definitioner s a s ovanpå varandra: Först definitionen av terroristbrott, ovanpå det definitionen av terroristorganisation och till sist definitionen av deltagande. Alla dessa tre definitioner är problematiska var för sig, och tillsammans utvidgas det kriminaliserade området väldigt långt.

Definitionen av terroristbrott omfattar inte bara den typ av handlingar som man förknippar med till exempel Al Qaida och IS utan typiskt sett också stridshandlingar som utförs av en gerillarörelse i kamp mot en regering, även om dessa handlingar riktar sig mot militära och inte civila mål och är enlighet med den internationella humanitära rätten (1949 års Genèvekonventioner m m). Som exempel på handlingar som enligt denna definition utgör terroristbrott kan nämnas all väpnad kamp under frihetskrigen i södra Afrika under 60-, 70-, och 80-talet (inklusive ANC), FNL:s krigföring i Vietnam och under 2010-talet den Fria Syriska armén kamp mot al-Assadregimen, som fick stöd av flera väststater. (En del av dessa väpnade grupper begick brott mot Genèvekonventionerna och i en del fall också terroristbrott i snävare bemärkelse, men den svenska definitionen omfattar alla stridshandlingar.)

Det andra lagret är definitionen av terroristorganisation, vilket enligt 3 § i lagen är ”en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till terroristbrott eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott.” Det innebär att väpnade motståndsrörelser eller befrielserörelse typiskt sett blir terroristorganisationer enligt den här definitionen. Men det innebär också att organisationer som förutom den militära grenen även har en politisk gren och kanske en humanitär gren räknas som terroristorganisationer, och att det gäller hela organisationen. Som anges i propositionen så har det ingen betydelse om organisationen begär få eller många brott eller om det är få eller många personer som är involverade. En hel organisation kan alltså vara en terroristorganisation även om det bara begås enstaka våldshandlingar i organisationens namn.

Norge har en snävare och betydligt bättre definition av terrorist organisation ”Med terroristorganisation avses en organisation som antingen har som huvudsakligt syfte att begå terroristhandlingar eller där sådana handlingar utgör en väsentlig del av verksamheten.” Också EU:s terrorismdirektiv som antogs år 2017, har en mer begränsad definition av terroristorganisation, som vi påpekar i SU:s remissvar.

Det tredje lagret, definitionen av deltagande, innebär, som nämnts, att väldigt många aktiviteter omfattas, alltså även t ex passning av andras barn liksom sjukvård. Det kan också vara så att deltagande i en demonstration anses utgöra deltagande, beroende på omständigheterna. Så här står det i propositionen (prop. 2022/23:73, ss 30-31).

Huruvida den situation som Säkerhetspolisen tar upp angående den som uttrycker sin tillhörighet genom att gå med i en av terroristorganisationen anordnad demonstration kan utgöra deltagande får avgöras i rättstillämpningen utifrån omständigheterna i det enskilda fallet (jfr det som sägs nedan om att det för straffansvar krävs att deltagandet ska vara ägnat att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen). Att enbart uttrycka en åsikt eller sympatier till förmån för en terroristorganisation eller dess ideologi faller inte inom det straffbara området om det inte utgör propaganda. För att det ska vara fråga om straffbar propaganda torde normalt krävas att det är fråga om i någon mån organiserad verksamhet inom ramen för terroristorganisationen som syftar till att påverka människors åsikter, värderingar eller handlingar i en bestämd riktning.

Om det är fråga om en ”i någon mån organiserad verksamhet” som ” syftar till att påverka människors åsikter” kan det alltså vara fråga om deltagande.

Om man lägger dessa tre definitioner ovanpå varandra får man därmed en mycket vid omfattning av brottet deltagande i en terroristorganisation. Som lagrådet skriver ”kommer den som … samlar in pengar till, upplåter lokaler åt eller propagerar för en organisation med ett likartat ändamål som ANC eller FNL tidigare hade, att rent faktiskt delta i verksamheten i en terroristorganisation.”

I lagen och dess förarbeten indikeras två undantag. För det första står det i propositionen till terroristbrottslagen att termen terroristorganisation inte ska förstås så att den omfattar ”motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick”. Detta framgår dock inte av själva lagen. Dessutom skriver regeringen att även sådana rörelser kan vara terroristorganisationer under vissa i och för sig rimliga men vagt angivna omständigheter.

Detta betyder att domstolar måste göra väldigt svåra avvägningar. Vad är till exempel en totalitär regim? Med totalitär menas vanligen något som går utöver auktoritär eller diktatorisk, nämligen en regim som inte bara försöker behålla makten med icke-demokratiska medel utan vill kontrollera hela samhället. Idag pågår utredningar i Internationella brottmålsdomstolen om brott mot mänskligheten som riktats mot rohingya-folket I Myanmar. 2017-2018, då de här handlingarna begicks (eller i vart fall de flesta av dem), leddes landet av den folkvalde kanslern Aung San Suu Kyi. Ska man anse att rohingyernas gerillarörelse, som strider mot regimen är Myanmar, år 2017-2018 utförde en motståndskamp mot en totalitär regim trots att landet då leddes av en demokratiskt vald regeringschef?

Det andra undantaget gäller definitionen av deltagande, vilket inte är straffbart om det är ”försvarligt” enligt lagen. Som exempel nämns i propositionen bl a viss journalistisk verksamhet eller jobb som någon tar för att försörja sig i ett område som kontrolleras av det som definieras som terroristorganisation. Enligt min bedömning botar inte detta problemen och lämnar dessutom den svåra frågan vad som är försvarligt till domare att avgöra. Domare är vana vid att tolka vaga termer i lagar, men också i detta fall handlar det om besvärliga politiska avvägningar.

Blir den turkiska regeringen nöjd?

På vilket sätt kan den nya bestämmelsen göra den turkiska regeringen nöjd? Förutom att det kan bli möjligt att åtala människor som ägnar sig åt propaganda för PKK så kan det underlätta utlämning till Turkiet. Utlämning måste ske enligt den svenska utlänningslagen, som ställer ett antal villkor. Personen ifråga får inte vara svensk medborgare, hen ska heller inte riskera att utsättas för dödsstraff eller tortyr, och Turkiet måste visa att det finns en välgrundad misstanke. Dessutom måste det vara fråga om en gärning som är brottslig också i Sverige. När nu fler handlingar har kriminaliserats som deltagande i terroristorganisation så kan det vara så att fler personer kan omfattas av möjligheterna till utvisning.

Om detta kan medföra att Sverige kan bli medlem i Nato (vilket jag motvilligt hoppas) så är det bra i sig, men det sker till priset av att vi kriminaliserar gärningar som inte borde vara kriminaliserade. Man kan ha olika uppfattningar om huruvida yttrandefriheten bör gälla propaganda för PKK (som förutom politisk och militär verksamhet också ägnat sig åt terrorism), men den nya lagen går betydligt längre än så. Jag tror inte att det egentligen varit Riksdagens avsikt, men man kan inte annat än konstatera att lagstiftaren inte verkar ha brytt sig om att utreda den saken närmare.

Kan Sverige erkänna Somaliland?

 

1.       Utrikesministern för den icke-erkända utbrytarrepubliken Somaliland, Essa Abdirahme Kayd, är för närvarande i Sverige och skall bland annat framträda på ett seminarium i Riksdagen i morgon torsdag 11 maj. Detta reser frågor om Sverige kan och bör erkänna Somaliland.

2.       Vad innebär ett erkännande? Det korta svaret är att den stat som erkänner en annan stat därmed lovar att betrakta den andra som just en stat, det vill säga att man till exempel erkänner att regeringen för den staten kan ingå avtal med andra stater.

3.       Det vanligaste sättet att erkänna är genom att öppna diplomatiska förbindelser med den andra staten, men erkännande kan också ske på andra sätt, t ex genom att man röstar för inval i FN.

4.       För en ny stat medför erkännandet flera positiva saker. För det första innebär det ett slags såväl politiskt som folkrättsligt skydd. Till exempel får en suverän stat inte invaderas av andra stater. Det innebär också att det är mycket lättare för regeringen i den nya staten att sluta avtal med andra stater om handel, investeringar eller annat.

5.       Somaliland utgör (eller utgjorde) den nordliga delen av Somalia, med lång kust mot Röda havet (och därmed också ett strategiskt viktigt läge). Somaliland var från 1884 en brittisk koloni (egentligen protektorat) som år 1960 slogs ihop med den tidigare italienska kolonin Somalia och bildade den nya självständiga staten Somalia. Efter det att anarki utbrutit i Somalia år 1991 utropade Somaliland under sommaren samma år sin självständighet. Somaliland etablerade snart en tämligen effektiv regering, ladet har en konstitution och det har under decennier hållits ganska fria val. Man har viss utrikeshandel och andra förbindelser med bl a Saudiarabien och Förenade Arabemiraten, men har inte erkänts av andra stater.

6.       Den viktigaste folkrättsliga frågan vad gäller förhållandet mellan Somaliland och Sverige är om det finns några hinder mot att erkänna Somaliland. Man brukar säga att tre kriterier ska vara uppfyllda för att något ska kunna erkännas som en stat: För det första ska det finnas ett territorium, för det andra ska det finnas en permanent befolkning, och för det tredje ska det finnas en regering som har hygglig kontroll över territoriet och befolkningen. Det är oftast den tredje faktorn som är problematisk. Därutöver ska det inte finnas några starka folkrättsliga skäl mot ett erkännande, till exempel att den nya staten har uppkommit efter ett anfallskrig från en annan stat eller att den är ett resultat av apartheidpolitik, som till exempel de så kallade hemländerna I Sydafrika under sjuttio- och åttiotalet.

7.       Beträffande Somaliland kan man konstatera att det finns ett territorium och en befolkning och att regeringen har god kontroll över territoriet och befolkningen. Grundförutsättningarna för erkännande är alltså för handen.

8.       Finns det några folkrättsliga hinder? Nej, knappast. Den somaliska regeringen i Mogadishu har inte haft kontroll över Somaliland på mer än 30 år; den har inte ens kontroll över hela den kvarvarande (tidigare italienska) delen av Somalia. När Somaliland bröt sig ur 1991 fanns det alltså inte någon effektiv regering att diskutera utträdet med. Dessutom har Somaliland en historia som skiljer sig från Somalia. Under tiden från 1884 har Somalia och Somaliland i stått under samma effektiva regering under bara 31 år, och den perioden var till stor del fylld av konflikter mellan Somaliland och centralregeringen i Mogadishu. Utan en mer noggrann analys kan jag inte säga om Somaliland har en så stark rätt till självbestämmande att man skulle ha en rätt att bilda en egen stat (även om min gissning är att så är fallet). Här är dock inte frågan om Somaliland har en rätt att bryta sig ur – det har man redan gjort, och det utan motstånd från Somalia – utan frågan är om det finns starka skäl mot att erkänna den redan etablerade staten. Det finns det näppeligen.

9.       Nästa fråga är om Sverige har en skyldighet att erkänna Somaliland. Svaret är nej. Det finns en skyldighet att behandla alla stater såsom stater, men det finns ingen skyldighet att formellt erkänna alla andra stater. Sverige har genom historien hållit tillbaka erkännanden i flera fall av politiska skäl. Till exempel dröjde det till runt 1970 innan vi erkände Nordvietnam, Nordkorea och Östtyskland. De var effektiva stater, som Sverige på många sätt också behandlade som suveräna stater, men vi avstod att erkänna dem eftersom vi bedömde att ett erkännande skulle bidra negativt till utsikterna till återförening (med Sydvietnam, Sydkorea respektive Västtyskland). Liknande skäl har varit viktiga för Sverige och många andra länder vad det gäller Somaliland, eftersom man så att säga har väntat på fred i Somalia.

10.   Den frågan som man idag ska ställa sig är alltså politisk snarare än folkrättslig: Är det fortfarande rimligt att vänta på en uppgörelse med regeringen i Mogadishu, eller ska man istället försöka att stödja de ansträngningar som görs av Somalilands regering att skapa utveckling i landet?

11.   Som nämnts är Somaliland en demokrati, om än inte en perfekt sådan, men man står sig ganska hyggligt i sitt grannskap. På den amerikanska tankesmedjan Freedom House index, till exempel, är Somaliland bättre rankat än alla andra östafrikanska länder utom Kenya. I en eventuell erkännandediskussion bör man passa på att ta upp de problem som trots allt finns, även om de knappast är av så allvarlig art att de i sig utgör hinder mot erkännande.

12.   Beslut om erkännande brukar i allmänhet diskuteras inom EU kretsen. Det finns goda skäl att koordinera beslut av det här slaget, eftersom utrikespolitiken blir betydligt mer effektiv om den förs av alla EU länder gemensamt. Det finns dock knappast något krav att först fråga EU innan ett erkännande görs. Till exempel erkändes ju Palestina år 2014 utan ett EU-beslut.