I regeringsförklaringen berättade Stefan Löfven att Sverige ska erkänna Palestina. Jag skrev på Newsmill år 2011 att det finns stöd i folkrätten för ett erkännande (se nedan; se även ett tidigare
blogginlägg). UD:s förre folkrättsrådgivare, Ove Bring, skrev vid samma tid en debattartikel på
DN Debatt där han kom till samma slutsats. År 2002 skrev Brings företrädare, Bo Johnson Theutenberg (UD:s folkrättssakunnige 1976-1987), en artikel på
SvD Brännpunkt som även den förespråkade ett svenskt erkännande. Regeringen har således gott folkrättsligt stöd.
“Ett erkännande av Palestina stöds av 2000-talets folkrätt
Publicerad: 2011-07-28 13:07, Uppdaterad: 2011-11-02 15:11
Ett erkännande av Palestina skulle utgöra en kursändring av praxis. Men det skulle vara en naturlig utveckling av folkrätten. Det skriver Pål Wrange, tidigare folkrättsrådgivare på UD, i en replik till Göran Lysén.
Om författaren
Göran Lysén har tagit upp viktig en fråga som snart kan bli aktuell, nämligen om man kan erkänna Palestina som en stat och om Palestina kan bli medlem i FN. Tyvärr bygger hans artikel på en antikverad uppfattning om folkrätten.
Erkännande och FN-medlemskap är olika spörsmål, men de bygger på samma grundförutsättning, nämligen att man har att göra med en stat. Det finns ingen plikt att formellt erkänna nya stater, men däremot finns det ett förbud mot att göra erkännanden som strider mot folkrätten; ett sådant erkännande kan utgöra en kränkning av en annan stats territoriella integritet. (Detta är t ex vad Serbien hävdar avseende Kosovo.)
Som Lysén riktigt skriver brukar man vid erkännande beakta om de tre kriterierna territorium, befolkning och effektiv regering uppfylls (den s k effektivitetsprincipen), och som han påpekar kan man betvivla att de verkligen var uppfyllda för alla de f d kolonier som erkändes under 1960-talet. Han nämner dock inte att det under de senaste årtiondena har vuxit fram en annan princip, som vi kan kalla rättfärdighetsprincipen. Den säger att en stat inte kan erkännas om den tillkommit på ett folkrättsvidrigt sätt, t ex genom apartheidpolitik eller krig. Denna princip har också åberopats åt det andra hållet, och motiverat erkännanden av nya stater som inte haft full kontroll, om denna brist på kontroll berott på folkrättsstridiga handlingar från andra stater, t ex folkrättsvidrig annektion eller förnekande av självbestämmanderätten. Erkännandena av Kroatien och Bosnien 1992 kan anföras som exempel på detta. (Se vidare Bring/Mahmoudi/Wrange, Sverige och folkrätten, 4 u, ss 64-72.)
Hur verkar då dessa principer i fallet Palestina? Till att börja med kan konstateras att det såväl på Västbanken som Gaza finns fungerande administration (palestinska myndigheten PA respektive Hamas), och Hamas och al-Fatah förhandlar nu om att åter få till stånd en enad palestinsk regering. PA har dock inte kontroll över stora områden av Västbanken, beroende på den israeliska ockupationen. Här kommer rättsfärdighetsprincipen in.
Härvidlag kan konstateras att palestinierna har en rätt till självbestämmande, och att detta kan leda till bildandet av en egen stat. Denna rätt har erkänts av i stort sett alla länder (inklusive Israel, fast med förbehåll) samt bekräftades av Internationella domstolen 2004. Baserat på denna rätt vill palestinierna bilda en egen stat inom 1967 års gränser, dvs Gaza, Västbanken och Östra Jerusalem; dock är de beredda att s a s byta områden för att låta en del israeliska bosättningar hamna i Israel. (En palestinsk stat utropades redan 1988, men då fanns, till skillnad från idag, ingen palestinsk administration på det palestinska territoriet, varför den inte erkändes av västvärlden.)
Har då Israel någon motstående rätt till områdena? Till att börja med får då sägas att Israel inte har annekterat Gaza och dessutom anser sig ha avslutat ockupationen av detta område. (Det kan i och för sig diskuteras om ockupationen verkligen är avslutad, men det väsentliga här är att Israel inte längre har några anspråk; se bl a Får Israel blockera gaza?). Vad gäller Gaza finns således över huvud taget inga hinder; detta hindrar förstås inte att Israel har rätt att förvänta sig att Gaza inte används för raketbeskjutning mot Israel.
Västbanken (förutom Jerusalem) är inte annekterat av Israel men däremot är det ockuperat, och Israel har klart deklarerat att man är intresserat av att få åtminstone en del av de områdena. Östra Jerusalem är annekterat sedan 1980 och är således enligt israelisk lag en del av Israel. Den annektionen har förklarades dock olaglig av säkerhetsrådet (resolution 478) och erkänns inte av någon annan stat. Har Israel trots det någon rätt till Västbanken och Östra Jerusalem? Som Lysén antyder kan det diskuteras varför just 1967 års gränser skulle vara sakrosankta. Den reflektionen är intressant, men då bör man betänka att det den 15 maj 1948, när de omgivande arabstaterna begav gick in i striderna, redan försiggick ett inbördeskrig i det gamla mandatområdet Palestina. I detta krig hade den judiska sidan redan utvidgat sitt territorium och fördrivit tusentals araber; den bekanta Deir Yassin-massakern ägde rum redan över en månad före självständighetsförklaringen den 14 maj. Det är alltså - för att använda ett understatement -- en stark förenkling att säga att kriget började med den arabiska invasionen. 1949 års stilleståndslinjer (som vanligen kallas 1967 års gränser) har dock med tiden fått acceptans, och palestinierna har inte gjort anspråk på de områden som ockuperades 1947-49, varför den diskussionen kan lämnas därhän nu.
Viktigare är sexdagarkriget 1967. Lysén skriver - som om det vore självklart - att kriget från Israels sida var ett försvarskrig. Det är en ståndpunkt som inte är orimlig, men den är långt ifrån okontroversiell. Frågan är dock betydelselös, eftersom territorium över huvud taget inte får annekteras efter våldsanvändning, vare sig det är fråga om anfalls- eller försvarskrig. Detta har klargjorts i FN:s berömda Friendly Relationsdeklaration från 1970, och står också i säkerhetsrådets resolution 242 från 1967, vilken utgör utgångspunkten i alla diskussioner om fred i Mellanöstern. Den moderna ståndpunkten är att det är folkets vilja och inte den militära styrkan som ska avgöra den politiska geografin (jfr självbestämmanderätten). Israel kan därmed inte grunda någon rätt till områdena på sin territoriella kontroll.
Om Israel inte har rätt att annektera områdena, har man då rätt att ockupera? Under och efter en väpnad konflikt får en stat ockupera ett område. Den får dock inte förändra det ockuperade området, t ex genom att införa sin egen befolkning. En ockupation skall vara tillfällig, och det ligger därför i sakens natur att ockupationen skall avslutas så snart det går, dvs när det varit möjligt att sluta ett fredsavtal. Israel har länge motiverat sin ockupation med att det inte funnits någon trovärdig motpart att förhandla om fred med. Det är riktigt att PLO länge hade som mål att utplåna staten Israel, och inte var villig att kompromissa. Detta är dock inte situationen idag. En officiell fredsprocess har pågått sedan 1993. Efter Wikileaks-publiceringen i vintras av "Palestine Papers", och efter Netanyahus vägran att acceptera Obamas utspel om 1967 års gränser går det dock inte att med någon som helst trovärdighet hävda den saken.
Från palestinsk sida har man varit beredd att kompromissa mycket långt vad gäller Jerusalem och de större bosättningarna, medan Israel vill ha behålla Jerusalem inklusive förorter långt in på Västbanken samt de flesta andra bosättningar och dessutom områden i Jordandalen. Israel vill ha fred - det vill nästan alla - men alltså endast på villkor som är folkrättsligt orimliga. Därmed kan det inte finnas någon grund för fortsatt ockupation. Tvärtom får det sägas att ockupationen övergått i en olaglig smygannektering genom bosättningsbyggandet och muren/barriären på ockuperat område (vilket internationella domstolen konstaterade 2004 avseende muren/barriären).
Lysén påpekar att försök att formellt etablera en palestinsk stat skulle strida mot Osloavtalen. Det är riktigt, så dessa avtal torde sägas upp eller modifieras om en palestinsk stat ska etableras. Palestinierna kan inte vara bundna av dessa avtal i all evighet och det finns grund för att säga upp dem. Slutstatusavtalet skulle ha varit färdigförhandlat den 13 september 2000, och Israel har brutit mot avtalen upprepade gånger, framförallt genom sin konsekventa fortsättning av bosättningspolitiken och genom att inte acceptera en fredsuppgörelse byggd på folkrätten. (Även palestinierna har brutit mot avtalet, bl a genom terroristangrepp, varför även Israel skulle kunna påstå sig ha rätt att göra en uppsägning.)
Allt detta ger följande resultat: Israel har ingen folkrättslig rätt som kan kränkas av att det bildas en palestinsk stat på ockuperade områden och att denna erkänns.
Detta betyder dock inte att ett erkännande är en självklarhet. Erkännande betyder att den nya statens regering har rätt att företräda statens befolkning samt att den staten är juridiskt ansvarig för att upprätthålla de förpliktelser som en stat har. Det kan ifrågasättas om PLO eller Palestinska myndigheten skulle kunna upprätthålla det fulla ansvaret för hela territoriet. Å andra sidan föreligger det liten tvekan om att en palestinsk stat skulle företräda det palestinska folket.
Det finns tidigare exempel på nya stater som haft långt ifrån full kontroll när de erkändes, t ex Kroatien, Kongo, Guinea Bissau, Syrien och Libanon, men det skall tillstås att ett erkännande av Palestina inte helt liknar något av dessa fall. Ett erkännande av Palestina skulle utgöra en viss kursändring från hittillsvarande praxis, men det skulle vara en naturlig utveckling av folkrätten, grundat på en avvägning mellan effektivitetshänsyn och rättfärdighet. Den främste internationella experten på erkännandefrågor, Cambridgeprofessorn James Crawford, skriver med avseende på Palestinafrågan:
"There may come a point where international law may be justified in regarding as done that which ought to have been done, if the reason it has not been done is the serious fault of one party and if the consequence of its not being done is serious prejudice to another. ... [C]ircumstances can be imagined where the international community would be entitled to treat a new State as existing on a given territory, notwithstanding the facts" [alltså att den nya staten inte har full kontroll]. (The Creation of States in International Law, 2 u, 2006, s 447-448.)
Crawford menade år 2005 att vi inte hade nått den situationen ännu. Min uppfattning är att vi är där nu, 2011, och att det alltså är dags att erkänna Palestina -- om det är vad palestinierna vill, och om de lyckas skapa en enhetlig regering för både Västbanken och Gaza.
Vi vet inte vad palestinierna kommer att presentera för anspråk. Kanske kommer de att söka erkännanden blott inom provisoriska gränser, kanske kommer de att acceptera visst fortsatt säkerhetssamarbete med Israel enligt Osloavtalen, kanske kommer de att acceptera att vissa bosättningar läggs under israelisk jurisdiktion. Ett eventuellt svenskt erkännande bör möjligen därför kompletteras med en förklaring om hur man ser på dessa frågor, för undvika oklarheter.
Frågan om det går att erkänna Palestina och om Palestina kan bli fullvärdig medlem av FN är viktig, och inte helt lätt att besvara. Den diskussionen bör nu intensifieras, men den bör föras med utgångspunkt i 2000-talets folkrätt.
Pål Wrange”
Technorati-taggar:
Palestina,
erkännande
