Folkmord i Gaza?

 Här mina fullständiga enkätsvar på SvT Nyheters enkät:

– Anser du att Israels krigföring och agerande i Gaza kan klassas som folkmord? Om ja/nej, varför gör du den bedömningen? Du får gärna ge konkreta exempel.   

Det har för mig länge stått klart att det under den israeliska krigföringen i Gaza har begåtts ett stort antal krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten, och nu tycker jag att det är alltmer sannolikt att det också finns en avsikt att ”helt eller delvis förgöra” en folkgrupp, vilket är ett krav för att det ska vara fråga om ett folkmord i juridisk bemärkelse. De handlingar som tydligast går att förena med en sådan avsikt är blockaden, som särskilt under de senaste månaderna har inneburit en medveten utsvältning av palestinierna. Den kan utgöra folkmordshandlingen att ”uppsåtligen påtvinga folkgruppen levnadsvillkor som är avsedda att medföra dess fysiska undergång helt eller delvis.” Att det nu släpps in en del, men helt otillräckliga, leveranser förändrar inte den saken.

– Har din bedömning av Israels agerande i Gaza ändrats under tiden som kriget pågått? Om ja/nej, varför har du ändrat/eller inte ändrat din uppfattning?   

Tidigare trodde jag att Internationella domstolen (ICJ) skulle komma fram till att Israel visserligen brutit mot folkmordskonventionen genom att inte förebygga folkmord men att Israel som stat inte hade begått ett folkmord. Det är svårt att bevisa folkmord eftersom man måste visa att dödande, utsvältning etc har det speciella syftet att förgöra en folkgrupp. Det är ett legitimt mål att besegra Hamas och att få gisslan frisläppt, men den totala blockaden under delar av våren samt de allt fler och tydligare uttalanden som visar att Israel vill s a s bli av med palestinierna på Gaza och att man genomför blockaden av politiska skäl går långt bortanför dessa mål. Jag har därför ändrat uppfattning. Ett annat skäl är att kunskapsbilden har förändrats genom ett antal rapporter, bl a från FN.

Detta sagt: Det är viktigt att inte fokusera för mycket på folkmordsbrottet. Krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten kan vara lika allvarliga, och omvärlden har en skyldighet att reagera och försöka stoppa dessa handlingar oavsett vilken juridisk rubrik som är mest passande. Samtidigt är det ett politiskt faktum att ordet ”folkmord” har en särskild tyngd. Att det finns en påtaglig risk för folkmord borde därför öka omvärldens vilja att försöka stoppa det som pågår, inklusive genom att benämna det med folkrättsliga termer (krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten, eventuellt folkmord).

Varför den svenska regeringen inte gjort några folkrättsliga fördömanden av Israels krigföring

Många har frågat sig varför den svenska regeringen inte kunnat säga att Israel bryter mot folkrätten i Gaza (se t ex här, här och här), och det var också en fråga som jag fick i SvT Morgonstudion i onsdags (14/5). Man har nöjt sig med att säga att Israel ”måste” agera ”i enlighet med folkrätten och den internationella humanitära rätten” – vilket förstås är en självklarhet – och att Israel måste ”göra mer” för att skydda civilbefolkningen och öka tillgången till humanitärt stöd. Att Israel ägnat sig åt  utsvältning och att många av de israeliska militära operationerna uppenbarligen har bedrivits med total likgiltighet för palestinska civila offer sägs inte. Regeringen har flera gånger sagt att Israel ska släppa fram humanitär hjälp och att kriget ska bedrivas inom den humanitära rättens ramar, men med undantag för biståndsministern – som ju inte direkt ansvarar för utrikespolitiken – har regeringen fram tills nyligen aldrig direkt kritiserat Israel, inte en enda gång sagt att Israel verkar överträda folkrätten, än mindre att Israel mycket sannolikt har begått ett betydande antal krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och kanske också folkmordshandlingar. Istället har t ex statsministern sagt att även om det är ”avskyvärda saker” som händer i Gaza, så är det så att om ”det gäller folkmordsbeskrivningar, alltså rättsliga instrument, då är det inte regeringen i Sverige som uttalar sig. Det är en juridisk bedömning.”

De senaste dagarna har regeringen skärpt tonen en del (se nedan), men jag ska här försöka förklara varför premisserna för den försiktiga linje som förts, i vart fall till den 11 maj i år, är felaktiga och skadliga. (Jag har tidigare skrivit om detta här och på DN Debatt [tillsammans med fyra kollegor], men då inte lika fokuserat.)

På regeringens webbsajt stod det före en uppdatering den 18 december 2024 att  ”[h]uruvida den internationella humanitära rätten har efterlevts är en fråga som bäst avgörs av rättsliga instanser”. Denna formulering är nu borttagen, kanske efter goda råd från utrikesdepartementets tjänstemän, men eftersom det är så som statsministern resonerar så är det uppenbarligen den maximen som tillämpats.

Jag arbetade under 14 år som folkrättslig rådgivare på UD under olika regeringar, och jag känner inte igen denna underliga policy, som dessutom verkar ha formulerats först efter det att det nu pågående kriget mellan Israel och Hamas inleddes. Det finns flera skäl till varför regeringens inställning är inte bara folkrättsligt utan också politiskt helt ohållbar.

1.     Denna doktrin försvagar Sverige som internationellpolitisk aktör. Folkrätten är den enda universellt accepterade standarden för hur vi ska bedöma andra staters handlingar. Genom att avsäga sig användningen av denna standard avsäger man sig ett viktigt medel för att påverka Israel (och andra stater). Därtill försvagar man sin trovärdighet som en internationell röst när man inte fördömer vad som tämligen uppenbart utgör allvarliga överträdelser av grundläggande humanitära normer i den regelbaserade världsordning som regeringen (och även jag) vill värna.

2.     Doktrinen är inte funktionell. Juridiska beslut tar tid (vilket de ska göra). Genom att invänta juridiska beslut avhänder sig regeringen ett viktigt redskap för att påverka pågående händelser.

3.     Denna politik försvagar folkrätten. Det är bland annat genom fördömanden av folkrättsöverträdelser som folkrätten upprätthålls. Fördömanden försvagar den fördömda stats trovärdighet och varumärke.

4.     Genom att regeringen förutsätter juridiska beslut belönas de stater som undandrar sig domstolar, vilket strider mot det starka svenska intresset att stärka internationella domstolar. Sverige har, liksom de flesta EU-stater, lojalt accepterat domsrätt för ett antal internationella domstolar, inklusive Internationella domstolen och Internationella brottmålsdomstolen. Många stater försöker dock undvika det, t ex Ryssland, Kina och USA, men även Israel. Om man tror att det är bättre att tvister avgörs i domstolar än genom vapenmakt bör man förstås inte belöna sådant beteenden.

5.     Genom att inte vara beredd att fördöma Israel försvårar man möjligheterna att stödja Ukraina, vilket är “regeringens främsta utrikespolitiska uppgift”. När man från Sveriges och andra väststaters sida försöker få stater i det globala syd att ställa upp på sanktioner och fördömanden mot Ryssland får man ofta höra att väst tillämpar dubbelmoral (och det gäller också för tiden före 7 oktober 2023). Regeringen har (helt riktigt) fördömt inte bara det ryska fullskaliga angreppet mot Ukraina utan också de många krigsförbrytelser som begås av ryska styrkor. Vad gäller Gaza, däremot, säger man alltså blott att ”[h]uruvida den internationella humanitära rätten har efterlevts är en fråga som bäst avgörs av rättsliga instanser”.

6.     Linjen strider mot hur EU arbetar och mot hur Tidöregeringen arbetat i EU. EU utfärdar som en integrerad del av sin utrikespolitik folkrättsligt grundad kritik och fördömanden mot andra stater, och sedan Tidöregeringen tillträdde har EU fördömt brott mot folkrätten i bl a Iran, Venezuela och Georgien. Alla EU:s utrikespolitiska deklarationer och uttalanden från ministerrådet tas med konsensus, vilket betyder att Sverige alltså har accepterat dem.

Linjen strider dessutom mot initiativ som Sverige drivit i EU. Enligt EU:s riktlinjer om att främja efterlevnaden av den internationella humanitär rätten ska EU bl a överväga att fördöma överträdelser. Dessa riktlinjer antogs på svenskt initiativ 2005 och uppdaterades år 2009, under svenskt ordförandeskap då Carl Bildt var utrikesminister.

7.     Doktrinen strider mot svensk utrikespolitisk tradition. Olika svenska regeringar har varit mer eller mindre flitiga i att fördöma folkrättsliga överträdelser över andra stater, men ingen tidigare regering har varit tyst. T ex kritiserade Carl Bildt som utrikesminister vid ett flertal tillfällen såväl Israel som andra stater för brott mot folkrätten.

8.     Doktrinen har inte ens tillämpats konsekvent. Om regeringen hade menat allvar med linje att invänta domstolsutslag därför att man respekterar internationella domstolar så hade man förstås använt sig av de utslag som trots allt kommit. Man hade kunnat citera Internationella domstolens viktiga yttrande från i somras om att den israeliska ockupationen är olaglig och måste upphöra så snart som möjligt (dvs även i brist på fredsavtal). Man hade kunnat påpeka att premiärminister Netanyahu är efterlyst, misstänkt för brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse, och att han måste ställas inför rätta.

Man kan göra olika bedömningar av om det i en viss situation har skett en folkrättsöverträdelse eller inte, och man kan också göra olika bedömningar av huruvida det är lämpligt att göra ett uttalande. Den märkliga idén att Sverige helt ska frånhända sig möjligheten att fördöma folkrättsöverträdelser av andra stater är emellertid en helt annan sak. Den innebär att man minskar den utrikespolitiska arsenalen, att man bidrar till att försvaga folkrätten, att man bryter en svensk utrikespolitisk tradition och att man tillämpar en doktrin som inte gäller inom EU.

***

Eventuellt är regeringen på väg att överge denna linje. Den 11 maj sa utrikesministern att ”Israels regerings aviserade planer på en utökad militär offensiv med storskaliga tvångsförflyttningar är oacceptabla.” Hon sa också i Agenda samma dag att de israeliska uttalanden som gjorts om tvångsförflyttningar är ”mycket svårförenliga med den internationella rätten”. Den 19 maj gick hon ännu lite längre och sa att ”[v]i fördömer det senaste uttalandet av Netanyahu om att Israel ska ta kontroll över hela Gaza. Om detta innebär annektering strider det mot folkrätten.”

Kanske är det så att de senaste dagarnas allt skarpare uttalanden från regeringen innebär att denna doktrin nu är på väg att fasas ut. Den får gärna dö i tysthet.

Vapenexport till Israel och den svenska regeringens inställning till Gazakonflikten

Jag ska här diskutera två frågor: Huruvida Sverige får exportera vapen och annan krigsmateriel till Israel respektive den svenska regeringens hållning till konflikten i stort. Dessutom ska jag förklara ett kryptiskt DN-citat av mig. Jag börjar med vapenexport, som diskuterades i Riksdagen den 25 oktober och som togs upp i P1 Konflikt den 9 november.

Vapenexport (och det kryptiska citatet)

Enligt artikel 6 (3) i FN:s vapenexportkonvention (Arms Trade Treaty; ATT) får en stat inte tillåta export av vapen, ammunition eller komponenter

 … if it has knowledge at the time of authorization that the arms or items would be used in the commission of genocide, crimes against humanity, grave breaches of the Geneva Conventions of 1949, attacks directed against civilian objects or civilians protected as such, or other war crimes as defined by international agreements to which it is a Party.

Enligt artikel 7 (1) och 7 (3) får man inte heller godkänna vapenexport om det finns en ”overriding risk” att vapnen kommer att användas för att

(i)            commit or facilitate a serious violation of international humanitarian law;

(ii)          (ii) commit or facilitate a serious violation of international human rights law;

Sådan export skulle också bryta mot EU:s gemensamma ståndpunkt om krigsmaterielexport liksom mot allmän folkrätt, som förbjuder att en stat medveten stödjer en annan stats överträdelser av folkrätten.

Det är sannolikt att Israel begått omfattande krigsförbrytelser, inklusive genom sin ockupationspolitik, vilket den svenska regeringen känner väl till. Det finns därför åtminstone en ”overriding risk” att svenska exportprodukter skulle användas för fortsatta brott mot folkrätten. Att skydda sig mot inkommande raketer och robotar från Hamas, Hizbollah och Iran är helt i enlighet med folkrätten, men inte att bedriva oproportionerliga militära anfall eller utsvältning, inte heller att bygga bosättningar eller på andra sätt upprätthålla ockupationen.  Sverige har inte gett tillstånd till krigsmaterielexport sedan 1950-talet, men det pågår följdleveranser av materiel som tidigare inte klassificerades som krigsmateriel; det är hemligt exakt vad det handlar om.

Som nämns i en DN Debatt-artikel som fyra kollegor och skrev i somras (30 juli 2024) har Internationella domstolen sagt att den israeliska ockupationen måste upphöra så snart som möjligt, Internationella brottmålsdomstolens åklagare (f ö en brittisk medborgare, föreslagen av en tidigare konservativ regering) har väckt åtal mot Netanyahu och Gallant för krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten och folkrätten säger otvetydigt att en stat inte får understödja en annan stats folkrättsöverträdelser (som jag förklarade ovan). Dessutom tillkommer två händelser den gångna veckan som verkar ge Netanyahu i stort sett fritt spelrum, nämligen att försvarsminister Gallant (som faktiskt varit lite återhållande i det israeliska krigskabinettet) avskedats och att valet av Trump att Netanyahu nu känner att han inte längre behöver bekymra sig om Bidenadministrationens (milt) tillbakahållande kraft. Att Liberalernas utrikespolitiska talesperson, Joar Forssell, i den situationen pläderar för att Sverige ska tillåta vapenexport till Israel är ytterst förvånande, för att uttrycka sig mycket diplomatiskt. Jag noterar också att partisekreteraren Olofsgård inte tar principiellt avstånd till idén då han noterar att ”det nu inte [är] aktuellt med vapenexport till Israel från Sverige.”

Jag tycker för övrigt att det vore olyckligt att hänga upp den svenska krigsmaterielexportpolitiken på om mottagaren är en demokrati eller inte, vilket Liberalerna vill. Det avgörande borde vara om materielen kommer att användas på ett folkrättsenligt sätt eller inte, alltså för självförsvar i enlighet med internationell humanitär rätt (Genèvekonventionerna etc, ”krigets lagar”). USA är fortfarande en demokrati, men invasionen av Irak 2003, liksom många andra amerikanska militära operationer, var i strid med folkrätten (och hade dessutom en mycket destruktiv effekt i Irak, i Mellanöstern och globalt).

Ytterligare en sak i Konfliktintervjun med Forssell måste kommenteras. Forssell säger att det inte är ”politiker här i Sverige [som] ska göra bedömningar av vad som varit brott eller inte utan det måste vara upp till det internationella juridiska systemet som vi har på plats.” Men det är just det som folkrätten kräver, dvs att varje stat gör en bedömning av om det man tänker göra – t ex att skicka vapen – kan riskera att utgöra medhjälp till brott innan man vidtar den åtgärden. Dessutom är det faktiskt så att Israel (liksom USA) inte har accepterat Internationella domstolens allmänna jurisdiktion och inte heller är part till Internationella brottmålsdomstolen (ICC), och dessutom på alla sätt har försökt motarbeta ICC:s arbete, inklusive genom aktivt spioneri – ett flagrant brott mot folkrätten i sig. Israel gör faktiskt allt man kan för att undvika just ”det internationella juridiska systemet”. Dessutom noterar jag att varken Joar Forssell eller någon annan i Liberalerna inväntade någon bedömning från ”det internationella juridiska systemet” innan man, på goda grunder, fördömde Rysslands invasion av Ukraina eller de många krigsförbrytelser som Ryssland begått under kriget.

Och det leder mig in på det kryptiska DN-citatet. I den tryckta versionen av DN (ink pdf-versionen) står följande:

”– Jag tror inte att Israel kommer att fällas för folkmord, som stat. Däremot finns det andra folkmords[1]handlingar jag tror de kommer befinnas skyldiga till, som att inte ha åtalat dem som uppviglar till folkmord till exempel. I det läget måste alltså alla andra stater ha agerat, annars anses vi medskyldiga till brotten, säger professor Pål Wrange.”

Den som kan folkrätt kan ha undrat över den tredje meningen, och det med rätta, eftersom Sverige näppeligen kan bli ansvarigt för att Israel inte åtalar israeliska uppviglare (även om Sverige i och för sig har jurisdiktion att göra sådana åtal). Det var fråga om ett missförstånd. I nätversionen är den meningen ändrad till ”Alla stater måste agera och göra allt de rimligen kan för att förhindra folkmord och krigsförbrytelser.”

Den svenska regeringens hållning

Jag har försökt följa regeringens uttalanden under hela konflikten, men närmast bygger denna analys på de tre regeringspartiledarnas DN debattartikel 18 oktober, Riksdagsdebatten den 25 oktober och regeringens webbsida ”Vad regeringen gör med anledning av kriget mellan Israel och Hamas”.

Mig veterligen har Sveriges regering inte en enda gång sagt att Israel verkar överträda folkrätten, än mindre att Israel mycket sannolikt har begått ett betydande antal krigsförbrytelser. Man nöjer sig med att säga att Israel ”måste” agera ”i enlighet med folkrätten och den internationella humanitära rätten” – vilket förstås är en självklarhet – och att Israel måste ”göra mer” för att skydda civilbefolkningen och öka tillgången till humanitärt stöd. Att Israel ägnat sig åt  utsvältning och att många av de israeliska militära operationerna uppenbarligen har bedrivits med total likgiltighet för civila offer sägs inte. Regeringen har inte heller påpekat att Internationella brottmålsdomstolen - som Sverige alltid har stött – har åtalat Israels premiärminister och försvarsminister.

Förklarande not: Det är inte alltid klart vilka handlingar som utgör krigsförbrytelser. För att veta om t ex de civila skadorna är oproportionerliga måste man ha den information som den militära befälhavaren hade, eller borde ha skaffat sig. Ett stort antal civila offer i ett anfall behöver alltså inte nödvändigtvis betyda att det är fråga om en krigsförbrytelse; Hamasförband kan ha gömt sig bland de civila. Det finns ändå många tecken som tyder på att det är så att Israel inte har tagit hänsyn till de civila. En del övergrepp kan förklaras av att de utförts av enskilda soldater eller av befäl på låg nivå, men det finns också mycket tydliga tecken som pekar på att många övergrepp grundas i en policy från IDF, eller kanske t o m från krigskabinettet. Se här och här.

Den israeliska ockupationen av palestinska områden är en grundfaktor i konflikten. Den legitimerar inga terrordåd, men det är svårt att se att konflikten och våldet ska få ett slut med mindre än att ockupationen upphör och det bildas en hållbar och demokratisk palestinsk stat. (Jag har inget principiellt emot en demokratisk enstatslösning med två folk med fulla mänskliga rättigheter, men det verkar ännu mer orealistiskt.) Såvitt jag vet har den svenska regeringen inte en enda gång uttryckligen nämnt, än mindre välkomnat, att den Internationella domstolen med stor majoritet förklarat att Israel så snart som möjligt måste upphöra med ockupationen. Maria Malmer Stenergard gör i riksdagsdebatten en referens, vilket är bra:

För oss är den internationella rätten som den uttolkas av den internationella domstolen helt avgörande. Den ska följas, och vi står till 100 procent bakom de uttalanden som domstolen har gjort. Vi försöker också i alla möjliga sammanhang att utöva påtryckningar. Där är EU som sagt den starkaste röst som Sverige har att jobba genom.

Hon tar dock inte domstolens uttalanden i sin mun och framförallt drar regeringen inte den korrekta slutsatsen av domstolens uttalanden. Regeringen stödjer en ”förhandlad tvåstatslösning”, men ordet ”förhandlad” förses inte med några villkor (t ex att den palestinska staten måste vara hållbar eller att den ska utgå från 1967 års gränser), och dessutom betyder förstås ordet ”förhandlad” att lösningen måste vara accepterad av Israel, vilket ger Israel ett veto. Istället för att ta sin utgångspunkt i förhandlingar mellan två ojämlika parter måste den svenska utgångspunkten vara folkrätten, dvs att en tvåstatslösning ska bygga på den enda folkrättsligt rimliga basen, nämligen att den israeliska ockupationen måste upphöra. För en hållbar lösning räcker det förstås inte med att Israel utrymmer de ockuperade områdena utan det kommer att krävas mycket mer, ömsesidiga säkerhetsarrangemang, ekonomiska arrangemang och ett stort internationellt engagemang, men utgångspunkten måste vara fast.

Det är mycket tråkigt att jämföra regeringens agerande rörande Ukraina respektive Gaza. Vad gäller Ukraina har den svenska regeringen ”konsekvent betonat vikten av att en kommande fred baseras på Ukrainas villkor”. Om Palestina, däremot, säger man som sagt att det måste till en ”förhandlad” lösning.  Regeringen har (helt riktigt) fördömt inte bara det ryska fullskaliga angreppet mot Ukraina utan också de många krigsförbrytelser som begås av ryska styrkor. På regeringens sajt förklaras vad som görs för att ”ställa Ryssland till svars för sina brott i Ukraina”: Stöd till ICC:s utredningar, upprättande av en tribunal mot aggressionsbrottet, omfattande samarbete för att dokumentera och samla bevis, förundersökningar i Sverige och ansvarsutkrävande av Ryssland som stat. Regeringen konstaterar alltså redan i rubriken att det har begåtts brott och man stödjer olika åtgärder under fem olika rubriker. Jag instämmer helhjärtat i vad regeringen gör gentemot Ryssland. Vad gäller Gaza, däremot, säger man alltså blott att ”[h]uruvida den internationella humanitära rätten har efterlevts är en fråga som bäst avgörs av rättsliga instanser” (oklart vilka, eftersom regeringen inte nämner dessa instanser, än mindre berättar vad de redan kommit fram till i tre olika rättsprocesser). På fråga om varför Sverige inte driver på för handelssanktioner, t ex genom att suspendera EU:s associationsavtal med Israel, säger utrikesministern blott att ”vi är av den bestämda uppfattningen att [handeln] skapar helt andra möjligheter för oss att ha diskussionsytor där vi också kan utöva alla möjligheter till påtryckningar mot Israel, och det kommer vi att göra.” Det hade förstås varit närmast bisarrt om utrikesministern hade sagt att handel med Ryssland skapar diskussionsytor.

Det finns givetvis viktiga skillnader mellan Ukraina och Gaza. Kriget i Ukraina inleddes med ett angrepp från Ryssland som var folkrättsstridigt från första minut. De israeliska militära operationerna var ett svar på ett ohyggligt (och givetvis helt oförsvarligt) terrorangrepp från Hamas, vilket Israel hade en rätt att försvara sig mot – så länge man höll sig inom folkrättens ramar. Från rysk sida har det nog inte gjorts särskilt många försök att efterleva folkrätten, medan man från israelisk sida trots allt ger varningar och evakueringsorder till civila. Men det finns också likheter, nämligen att det har begåtts allvarliga överträdelser av folkrätten på båda sidor. Och det har skett stora civila offer; i Ukraina över 11 000 döda enligt FN:s MR-kontor och i Gaza minst 20-30 000 (siffrorna är lite kontroversiella, men de ligger i denna storleksordning).

När man från Sveriges och andra väststaters sida försöker få stater i det globala syd att ställa upp på sanktioner mot Ryssland får man ofta höra att väst idkar dubbelmoral (och det gäller också för tiden före 7 oktober 2023). Om den svenska regeringen menar allvar med att ”[s]tödet till Ukraina är de
kommande årens allra främsta utrikespolitiska uppgift” – och det är jag förstås övertygad om att man verkligen gör – så bör man också överväga hur dess politik i världen i övrigt, inklusive Mellanöstern, spelar in.

***

Till sist: Idag är det två månader sedan Maria Malmer Stenegard tillträdde som utrikesminister. Som gammal Åhusbo vill jag (mycket senkommet) gratulera till utnämningen, varmt önska lycka till i arbetet (för hennes, för Sveriges och för världens skull) och hoppas att hon vill och kan korrigera den nuvarande svenska linjen i Palestinakonflikten.

Om DCA-avtalet

 Avtalet om försvarssamarbete med USA, vilket ingicks 6 december förra året, ska enligt plan godkännas av riksdagen den 18 juni. Avtalet har föranlett en del debatt, om än inte så mycket som det s a s förtjänar. Ett utmärkt inlägg är Carl Hamiltons i DN i torsdags. 

Jag skrev underlaget till det kritiska remissyttrande som juridiska fakulteten vid Stockholms universitet (SU) lämnade i våras.1) Yttrandet konstaterade först att "[h]uruvida Sverige bör godkänna avtalet i stort är en säkerhetspolitisk fråga, som ligger utanför Juridiska fakultetsnämndens expertis". Därefter lämnade yttrandet en del synpunkter på innehållet i avtalet och framförallt var det mycket kritiskt till den promemoria som Försvarsdepartementet lämnade. Vi pekade på att det inte förklarades varför avtalet behövdes eller hur det skulle tillämpas, vi framhöll otydligheter när det gäller frågan om permanenta baser och frågan om kärnvapen, och framför allt menade vi att det är högst oklart om det verkligen är som regeringen säger, dvs att 

Alla aktiviteter ska utföras med full respekt för svensk suveränitet, svenska lagar och internationella förpliktelser. Det är precis som tidigare Sverige som har rätt att avgöra om verksamhet får äga rum på svenskt territorium och en grundförutsättning för all amerikansk närvaro är att den sker med svenskt samtycke. (Ds 2024:2, s 99; prop 2023/24:141, s 53)

Det regeringen framför allt lutar sig mot är artikel 1(2), som säger följande:

All activities under this Agreement shall be conducted with full respect for the sovereignty, laws, and international legal obligations of Sweden, including with regard to the stockpiling of certain types of weapons on Swedish territory.

Varken promemorian eller propositionen berättar dock vilka lagar eller förpliktelser det är fråga om eller hur USA ser på dessa lagar och förpliktelser, och man berättar inte heller att motsvarande bestämmelse i Norges avtal av USA tolkas så att man har en skyldighet att efterleva norsk rätt och norska folkrättsliga förpliktelser bara om det är förenligt med amerikanska operativa behov.

SU:s slutsats var att 

[e]ftersom det enligt Juridiska fakultetsnämndens mening inte kan sägas att ”[i]nnebörden och konsekvenserna av förslaget [är] tillräckligt redovisade i promemorian” bör förslaget inte läggas fram för Riksdagen i sin nuvarande form. Propositionen till Riksdagen bör alltså vara betydligt mer utförlig och öppen vad gäller motiv och konsekvenser.

Vi noterade också att våra nordiska grannar på flera punkter fått in tydligare skrivningar i sina motsvarande avtal med USA. I sammanfattningen skrevs i yttrandet bl a följande 

Genom DCA-avtalet verkar Sverige ge en främmande stormakt ständig rätt till tillträde till svenskt territorium och obehindrad tillgång till 17 anläggningar och områden. Den proposition som läggs fram för riksdagen bör öppet och resonerande redovisa detta samt klarlägga konsekvenserna, inklusive de negativa.

Den proposition som las fram för drygt en månad sedan (prop 2023/24:141) ger tyvärr ingen ytterligare klarhet utan utgör till mycket stor del en klipp och klistra-produkt från Försvarsdepartementets promemoria. De invändningar som har rests under remissomgången viftas bort utan seriös behandling. 

Jag har tidigare inte gjort några inlägg på blogg eller på X om DCA. Det remissyttrande som jag beredde för SU:s räkning var baserat på min kompetens att tolka folkrättsliga avtal, medan jag inte har någon särskild expertis vad gäller säkerhets- och försvarspolitik. Jag har dock fått en del medieförfrågningar och denna kväll (16 juni) sänds ett Agendainslag där jag är intervjuad. Jag vill därför förtydliga mina ståndpunkter.

• Min gissning är att det bästa vore att Riksdagen säger ja till avtalet, trots alla invändningar. Jag gissar att Sverige blir säkrare då och att det uppväger de risker som Sverige tar genom att ge en supermakt tillgång till 17 potentiella baser. 
• Detta är dock bara just en gissning, eftersom såväl Försvarsdepartementets promemoria som propositionen varken förklarar hur avtalet är tänkt att tillämpas eller diskuterar om det medför några risker. Jag är av den bestämda uppfattningen att Riksdagen bör ha ett betydligt bättre underlag innan den kan fatta ett beslut av denna dignitet. 
• Dessutom tycker jag att regeringen, t ex i samband med att avtalet träder i kraft, bör lämna några förtydligande förklaringar till amerikanerna, särskilt vad gäller Sveriges inflytande över de amerikanska aktiviteterna. Under Agendaintervjun idag gjorde försvarsministern några sådana förtydliganden, och de bör också riktas direkt till vår avtalspart USA, så att den svenska inställningen är fullständigt klar. 

***

1) I remissyttrandet finns ett misstag. Där angavs att värdlandsavtalet ingåtts med USA. (Det undertecknades av en amerikansk general, men för Natos räkning.) Misstaget har dock ingen betydelse för analysen.

Kommer internationella domstolen att komma fram till att Israel begått folkmord?

Hur ser processen ut?

Internationella domstolen (ICJ) är – till skillnad från Internationella brottmålsdomstolen (ICC) -- en domstol för tvister mellan stater. Den består av 15 domare, valda av FN:s medlemsstater. För denna rättegång har också Israel och Sydafrika utsett en ad hoc-domare.

Sydafrika stämde den 29 december Israel under folkmordskonventionen. Man begärde att domstolen skulle komma fram till att Israel har brutit mot folkmordskonventionen bl a genom att begå folkmord och genom att inte bestraffa folkmordshandlingar, inklusive uppvigling till folkmord.

Man begärde också att domstolen skulle utfärda ett interimistiskt beslut (provisional measures), bl a att Israel måste upphöra med militära operationer, men också att man måste avhålla sig från folkmordshandlingar och att man måste stoppa all uppvigling till folkmord. De förhandlingar som äger rum igår och idag rör just det interimistiska beslutet. Man kan förvänta sig ett beslut om de begärda interimistiska åtgärderna inom några veckor. När Gambia stämda Myanmar för folkmord på rohingyer år 2019 kom ett sådant beslut efter drygt två månader med innehåll att Myanmar skulle förebygga alla folkmordshandlingar.

Vad kan man förvänta sig?

För att börja med huvudfrågan. För att Israel ska fällas för folkmord måste Syfafrika visa två saker:

·       Att Israel har begått olika handlingar, som att döda medlemmar av den palestinska gruppen eller att skapa levnadsförhållanden som gör att den inte kan överleva

·       Att det finns en avsikt att förinta det palestinska folket, helt eller delvis.

Israel menar att de handlingar som Sydafrika pekar på utgör legitima krigshandlingar, och Israel pekar också på t ex att man har varnat palestinierna. Som jag skriver i mitt förra blogginlägg tror jag att ett inte obetydligt antal av dessa handlingar utgör krigsförbrytelser och dessa handlingar kan också utgöra folkmordshandlingar, men jag tror också att om det verkliga syftet varit att utplåna palestinierna (helt eller delvis) så hade Israel bedrivit de militära operationerna på ett annat sätt.

Min bild är att israeliska befälhavare i många fall har varit vårdslösa och t o m likgiltiga för civila palestinska liv (vilket pekar mot krigsförbrytelser), men att det inte funnits en avsikt att utplåna palestinierna. Det hindrar inte att det kan ha funnits incidenter där soldater medvetet siktat på civila med en folkmordsavsikt. Även om det har kommit en del djupt obehagliga yttranden från israeliska politiker (bl a Netanyahus referens till Amalekhistorien i Bibeln (not 1)) som skulle kunna passa in med en folkmordsavsikt så tycker jag inte att det ser ut som den israeliska militären agerar efter en sådan avsikt. Därför tror jag inte att ICJ kommer att komma fram till att Israel som stat har begått folkmord.

Däremot kan domstolen finna att Israel inte har gjort tillräckligt för att förebygga folkmord. Bl a borde Israel ha ingripit mot en rad offentliga uttalanden från såväl höga politiker som israeliska privatpersoner vilka mycket väl kan uppfattas som uppvigling till folkmord. Den sydafrikanska stämningsansökan innehåller en mycket obehaglig katalog av sådana yttranden (från s 59).

Ett interimistiskt beslut

Det kommer sannolikt att ta flera år för domstolen att behandla dessa frågor, eftersom parterna måste få lägga fram sin sak i skriftväxling och muntliga förhandlingar. Mer intressant just nu är Sydafrikas begäran om ett interimistiskt förordnande. Jag tror inte att ICJ kommer att besluta att Israel måste upphöra med militära operationer, eftersom Israel har en rätt att försvara sig. Däremot är det sannolikt att man beordrar Israel att avhålla sig från folkmordshandlingar samt att man måste stoppa all uppvigling till folkmord.

Den praktiska betydelsen av ett sådant beslut är förstås svår att förutsäga, men det kommer i vart fall att utgöra ytterligare ett element i den internationella press som sedan en tid utövas mot Israel om att man ska vara återhållsam och försöka skona civila liv.

Not 1. I första Samuelboken, 15 kap, säger Gud till kung Saul att "hemsöka Amalek" och "döda både män och kvinnor, både barn och spenabarn..." I samma tal påpekade Netanyahu också att kriget inte riktar sig mot civila. I en del kretsar i Israel, inkl bland soldater, var det Amalekreferensen som främst noterades. 

Kriget i Gaza och folkrätten

Innehåll

Grundläggande regler
Hamas krigsförbrytelser
Har Israel en rätt till självförsvar?
Bryter Israel mot folkrätten (IHR, "krigets lagar")?
Äger det rum ett folkmord i Gaza?
Framtiden i Gaza efter kriget
Kommer brotten att beivras?

Grundläggande regler

De regler som är aktuella här, dvs den internationella humanitära rätten (IHR), eller krigets lagar, binder stater och väpnade grupper. Om det sker överträdelser som är riktigt allvarliga kan också individer åtalas, och då talar man om folkrättsbrott, eller internationella brott. Det gäller krigsförbrytelser (”krigsbrott”), brott mot mänskligheten, folkmord och aggressionsbrott.

En grundidé är att krig ska utkämpas mellan soldater medan civila ska skonas. Distinktionsprincipen anger att man bara får angripa militära mål, dvs man får s a s inte sikta på civila. Proportionalitetsprincipen säger att man i varje enskild operation mot militära mål måste göra en avvägning: Finns det risk för civila skador, och är det militära målet värt de civila skadorna? Det är viktigt här att det inte ska göras någon skillnad mellan egna eller ”fientliga” civila – de är lika mycket värda. Om en befälhavare bedömer att 10 civila personer kan bli offer för att nå ett militärt mål måste befälhavaren fråga sig: skulle jag vara beredd att offra 10 av civila på min sida för att nå detta mål. Om svaret är nej måste han eller hon tänka om.

Försiktighetsprincipen syftar till att efterleva distinktions- och proportionalitetsprinciperna. Den säger att en befälhavare måste 1) skaffa sig så bra information som möjligt om de militära målen och de förväntade civila skadorna 2) välja medel och metoder som gör det möjligt att undvika eller i vart fall minimera de civila skadorna och 3) avstå från att anfalla om de civila skadorna skulle bryta mot proportionalitetsprincipen.

Om man allvarligt bryter mot dessa principer är det fråga om krigsförbrytelser (”krigsbrott”).

Hamas krigsförbrytelser

Hamas angrepp den 7 oktober utgjordes av en serie krigsförbrytelser, t ex dödande av civila, våldtäkt och andra sexuella brott samt gisslantagandet. Sannolikt har de israeliska militärer som tillfångatogs behandlats illa i strid med IHR, även om vi inte har några vittnesmål om den saken eftersom de fortfarande är fångna. Vidare besköt Hamas civila mål i Israel med raketer och har fortsatt att göra det under hela konflikten. Också användandet av civila palestinier som mänskliga sköldar utgjorde utgör krigsförbrytelser. Listan över krigsförbrytelser på Hamas sida är alltså lång.

Har Israel en rätt till självförsvar?

Det har diskuterats om Israel har en rätt till självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan. FN-stadgan och IHR skrevs inte för denna typ av konflikt mellan en stat och en utländsk väpnad grupp. Man kan man se på konflikten på minst tre olika sätt:

• Konflikt mellan Israel och Hamas som äger rum på staten Israels territorium.
• Krig mellan Israel och Hamas som äger rum på ockuperat område (förutsatt att man anser att Gaza fortfarande var ockuperat).
• Krig mellan Israel och Gaza som någon sorts kvasistat, vilket såvitt jag förstår är den israeliska ståndpunkten.

Enligt min uppfattning är den andra ståndpunkten den mest rimliga, om än långt ifrån självklar. I detta sammanhang har det dock mindre betydelse. Israel har en rätt att försvara sig, oavsett om man väljer att hänvisa till FN-stadgan eller till andra regler, och under den pågående konflikten är det IHR som gäller. Tidigare gällde olika IHR-regler för konflikter mellan stater respektive konflikter mellan en stat och en väpnad grupp, men idag gäller i vart fall de viktigaste reglerna i båda typerna av konflikter.

Oavsett hur konflikten ska kategoriseras måste Israel agera med proportionalitet, på den strategiska såväl som på den taktiska nivån. Med strategisk nivå menas att det måste råda proportionalitet mellan Israels legitima krigsmål i stort och skadan på motståndarsidan av hela den militära kampanjen. Hur den saken ska bedömas är komplicerat och jag lämnar den frågan därhän i detta inlägg. ”Taktisk” proportionalitet -- som jag redan förklarat under "Grunder" -- återkommer jag till under nästa rubrik.

Bryter Israel mot folkrätten (IHR, "krigets lagar")?

Ja, det verkar så. Varje enskild militär operation (bombanfall, markoperation etc) måste bedömas för sig, och vi vet inte exakt vilken information som IDF, den israeliska försvarsmakten, har haft. Den sammanlagda förstörelsen – ungefär häften av alla bostäder förstörda eller skadade -- och det mycket stora antalet offer – totalt över 22 000 döda och 55 000 skadade, varav de allra flesta civila och 70% kvinnor och barn -- gör ändå att det är mycket sannolikt att det har begåtts ett antal krigsförbrytelser av israelerna under de militära operationerna, särskilt brott mot proportionalitets- och försiktighetsprinciperna.

Det har kommit flera analyser på sistone i bl a den israeliska tidningen Haaretz och i New York Times, som visar att de civila offren har varit betydligt fler i förhållande till antalet dödade fiendesoldater än i tidigare israeliska operationer och också i förhållande till USA:s krigföring i Afghanistan, Syrien och Irak. Det finns också både offentliga uttalanden från IDF och trovärdiga rapporter inifrån IDF som visar att man inte tar de civila offren på allvar.

IDF har uppgett att 5000 eller fler Hamasstridande har dödats. Andra har bedömt att det är betydligt färre. Det finns ingen matematisk formel för att beräkna hur många civila man får döda för varje oskadliggjord fiendesoldat. Som nämnts ovan måste en befälhavare alltid fråga sig: Skulle jag vara beredd att offra 1, 2, 3, 10 eller 50 av mina egna civila för att döda denne fiende.

Sjukhus är skyddade, men bara om de inte används för militära ändamål. Om de israeliska uppgifterna om att Hamas hade en kommandocentral under al-Shifa-sjukhuset är korrekt, så har Hamas använt detta sjukhus och de civila där som mänskliga sköldar. Hittills har dock inte omvärlden sett några särskilt övertygande bevis för att det fanns ett så viktigt mål under sjukhuset.

Att använda civila som mänskliga sköldar utgör krigsförbrytelser. Trots detta måste Israel ändå beakta de civila, och försöka skona dem. Det gör alltså ingen skillnad om civila använts av Hamas som mänskliga sköldar, de ska ändå skonas, just för att de är civila.

Israelerna har gett ut evakueringskartor i olika former (flygblad, QR-koder etc) och sagt åt palestinska civila att flytta sig från de områden där det pågår strider. Det är bra och ska räknas israelerna till godo. Dessa varningar måste emellertid vara effektiva, dvs det måste finnas en rimlig chans att både förstå varningarna och att kunna efterleva dem. Det är viktigt att betona att de civila som blir kvar trots varningarna inte utgör fritt villebråd. De är alltid skyddade, och dessutom kan det finnas många skäl till att man inte flyttar på sig – man har små barn, gamlingar eller sjuka i familjen eller man är helt enkelt utmattad efter att flytt flera gånger utan adekvat tillgång till vatten och mat. Dessutom pågår både bombningar och strider i områden som påstås vara säkra.

Äger det rum ett folkmord i Gaza?

För att det ska vara fråga om folkmord krävs att det finns en avsikt att förgöra en folkgrupp. Även om det har kommit en del djupt obehagliga yttranden från israeliska politiker som skulle kunna passa in med en folkmordsavsikt så ser jag inga tecken på att den israeliska militären agerar efter en sådan avsikt.

Om man hade velat utplåna palestinierna på Gaza hade man bombat hela Gaza sönder och samman, och därefter gått in och rensat och skjutit på allt levande. Även om alldeles för många civila palestinier har dött så ser jag inga teckan på att IDF systematiskt skulle ha försökt döda alla palestiner. Det vore f ö ett politiskt självmord av Israel om man ägnade sig åt folkmord, och det är jag övertygad om att man inser. Israel agerar med ett mått av hänsynslöshet mot den palestinska civilbefolkningen, men nog inte för att förgöra dem.

Framtiden i Gaza efter kriget

Som rapporterats i DN (och som jag kommenterade där) vill ett par av Israels ministrar att Gazaborna ska ”uppmuntras att utvandra till andra länder” och att Israel bör bygga bosättningar på Gazaremsan. Som jag säger i artikeln skulle det utgöra en kollektiv deportation, och därmed en krigsförbrytelse, att med olika medel försöka köra ut palestinierna från Gazaremsan. Jag tror dock inte att det kommer att hända, om inte annat därför att det kommer att bli svårt att hitta länder som vill samarbeta med Gaza och ta emot dem. Hur som helst måste alla Gazabor som av en eller annan anledning lämnar området tillåtas att återvända. (Vilket för övrigt borde ha gällt också för de som flydde eller fördrevs från Israel 1947-49.)

Möjligen mer realistiskt är förslaget att Israel ska återupprätta bosättningar i Gaza som ett led i en permanent återockupation av Gazaremsan. Att införa sin egen befolkning på ockuperad mark är strängt förbjudet och utgör även det krigsförbrytelser (vilket förstås gäller även för bosättningar på Västbanken inklusive östra Jerusalem).

Netanyahu har ännu inte meddelat hur han ser på framtiden efter att Israel eventuellt har lyckats utplåna Hamas. Det stöd som Israel har fått från Västvärlden för sin kampanj (om än med allt fler reservationer) kan rimligen bara gälla om målet med operationen håller sig inom folkrättens ramar.

Kommer brotten att beivras?

Det har alltså sannolikt begåtts ett antal överträdelser och krigsförbrytelser på båda sidor (mest definitivt från Hamas). Många väpnade grupper är måna om att ge intryck av att efterleva folkrätten, eftersom det ger legitimitet, men det gäller uppenbarligen inte Hamas. Israel, däremot, vill vara en respekterad medlem av statssamfundet, och man har ett starkt stöd från USA och mycket stort ekonomiskt utbyte med EU. I politiska uttalanden från FN, USA och EU hörs väldigt ofta krav på att man ska skona civila och respektera proportionaliteten. Israel har ett starkt intresse att lyssna på de uttalandena.

De israeliska myndigheterna kommer sannolikt själva att utreda en del incidenter, även om det finns anledning att vara pessimistisk vad gäller deras bedömningar. I Internationella brottmålsdomstolen, ICC, pågår en utredning sedan 2021, och ICC:s åklagare, Karim Khan, har gjort klart att han tar det pågående kriget på stort allvar. Sedan den 17 mars 2023 finns en arresteringsorder i ICC mot Vladimir Putin för brott i Ukraina, vilket innebär att han riskerar att gripas om han reser till något av de 123 länder som är parter i ICC (det var därför han ställde in en resa till BRICS-toppmötet i Sydafrika i somras). Samma sak skulle alltså kunna drabba höga israeliska befattningshavare. Dessutom kan krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten utredas och åtalas i vilket land som helst. Allt detta betyder att de som vet med sig att de kan ha begått krigsförbrytelser – och det gäller förstås båda sidor – bör vara mycket försiktiga med hur de planerar sitt resande i fortsättningen, eftersom de kan riskera åtal. I Sverige har nu ett betydande antal personer dömts för folkrättsbrott, flera av dem utländska medborgare.

DELTAGANDE I TERRORISTORGANISATION – VARFÖR ÄR DEN NYA LAGEN KRITISERAD?

 

I tisdags blev jag intervjuad för SvD:s podd Dagens story, som sändes dagen efter. Poddavsnittet, som handlade om den nya terroristlag som trädde i kraft igår torsdag 1 juni, kom att huvudsakligen handla om hur Turkiet skulle ta emot lagen, som ju har annonserats som ett uppfyllande av avtalet mellan Turkiet, Finland och Sverige från Natomötet förra sommaren (se särskilt p 6) Inför intervjun hade jag förberett svar på ett bredare batteri av frågor, som jag publicerar här.

Inledning

Det är högst berättigat att kriminalisera deltagande och stöd till organisationer som IS och al-Qaida som har som huvudsaklig verksamhet att ägna sig åt terroristbrott och att på andra på andra sätt terrorisera människor. Den svenska lagstiftningen träffar dock mycket mycket vidare än så. Jag förstår att regeringen haft ett behov av att snabbt få ut den här lagen inte minst på grund av Natoansökan. Jag hoppas dock att man ganska snart kommer att göra en översyn och på ett seriöst sätt seriöst beakta den kritik som har kommit ifrån olika håll inte minst ifrån lagrådet. 

Lagen har inte direkt anpassats efter Turkiets önskemål eftersom denna lagstiftningsprocess började långt före det blev aktuellt för Sverige att söka medlemskap i Nato. Däremot så kan man nog säga att förslaget passar Turkiets önskemål eftersom det gör det möjligt att åtala betydligt vidare än vad det var tidigare, och att olika former av stöd för till exempel PKK skulle kunna anses straffbara enligt lagen, beroende på hur den kommer att tolkas. Se nedan.

Vad innebär den nya lagen?

Lagbestämmelsen (som är en ny 4 a § i terroristbrottslagen) innebär att det blir straffbart att delta i en terroristorganisation. Med det menas alltså något betydligt bredare än att begå eller medverka i terroristbrott. Det kan handla om sådana saker som att ge logistiskt stöd men också om att passa barn, att undervisa eller att laga mat eller att bedriva humanitärt arbete och sjukvård, om det sker inom ramen för en terroristorganisations verksamhet.

Det yttersta motivet för lagen är förstås att bekämpa terrorism, vilket har varit en högt prioriterad fråga i alla fall alltsedan 11 september, och för Sveriges del förhöjt genom terrorattentatet på Drottninggatan 2017 (liksom det misslyckade försöket 2010). Det finns ett stort antal internationella konventioner och även ett terrorismdirektiv från EU som Sverige har en skyldighet att implementera. Enligt regeringens egen uppfattning så har vi dock redan verkställt dessa konventioner liksom EU -direktivet, så i propositionen anges istället att den nu aktuella lagen föranleds av ett behov att gå längre.

Förslaget tillkom egentligen redan tidigare i samband med att man gjorde en översyn av terroristbrottlagstiftningen och antog en ny terroristlag, som trädde i kraft 1 juli förra året. Man blev dock tvungen att lyfta ut just deltagandebrottet i denna lag; eftersom medlemskap skulle räknas som deltagande i terroristorganisation så fann lagrådet att det skulle kunna strida mot den grundlagsskyddade föreningsfriheten. För att möjliggöra att deltagande skulle kunna kriminaliseras (bli straffbart) antog Riksdagen därför en förändring i grundlagen, och först när den trätt i kraft vid årsskiftet kunde man gå vidare med att kriminalisera också deltagande.

Lagen går alldeles för långt

Förslaget mötte en hel del kritik när det kom i somras i en utredning från justitiedepartementet. Bland annat Stockholms universitet (SU), som jag själv företräder, och advokatsamfundet, avstyrkte förslaget. I ett senare skede avrådde också lagrådet. Det fanns olika skäl till kritiken men i grunden så handlar det till väldigt stor del om att kriminaliseringen skulle träffa väldigt brett. Här kommer jag att i korthet förklara varför lagen är feltänkt; analysen är betydligt mer utvecklad i SU:s remissvar. 

I lagen läggs tre ganska vida definitioner s a s ovanpå varandra: Först definitionen av terroristbrott, ovanpå det definitionen av terroristorganisation och till sist definitionen av deltagande. Alla dessa tre definitioner är problematiska var för sig, och tillsammans utvidgas det kriminaliserade området väldigt långt.

Definitionen av terroristbrott omfattar inte bara den typ av handlingar som man förknippar med till exempel Al Qaida och IS utan typiskt sett också stridshandlingar som utförs av en gerillarörelse i kamp mot en regering, även om dessa handlingar riktar sig mot militära och inte civila mål och är enlighet med den internationella humanitära rätten (1949 års Genèvekonventioner m m). Som exempel på handlingar som enligt denna definition utgör terroristbrott kan nämnas all väpnad kamp under frihetskrigen i södra Afrika under 60-, 70-, och 80-talet (inklusive ANC), FNL:s krigföring i Vietnam och under 2010-talet den Fria Syriska armén kamp mot al-Assadregimen, som fick stöd av flera väststater. (En del av dessa väpnade grupper begick brott mot Genèvekonventionerna och i en del fall också terroristbrott i snävare bemärkelse, men den svenska definitionen omfattar alla stridshandlingar.)

Det andra lagret är definitionen av terroristorganisation, vilket enligt 3 § i lagen är ”en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till terroristbrott eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott.” Det innebär att väpnade motståndsrörelser eller befrielserörelse typiskt sett blir terroristorganisationer enligt den här definitionen. Men det innebär också att organisationer som förutom den militära grenen även har en politisk gren och kanske en humanitär gren räknas som terroristorganisationer, och att det gäller hela organisationen. Som anges i propositionen så har det ingen betydelse om organisationen begär få eller många brott eller om det är få eller många personer som är involverade. En hel organisation kan alltså vara en terroristorganisation även om det bara begås enstaka våldshandlingar i organisationens namn.

Norge har en snävare och betydligt bättre definition av terrorist organisation ”Med terroristorganisation avses en organisation som antingen har som huvudsakligt syfte att begå terroristhandlingar eller där sådana handlingar utgör en väsentlig del av verksamheten.” Också EU:s terrorismdirektiv som antogs år 2017, har en mer begränsad definition av terroristorganisation, som vi påpekar i SU:s remissvar.

Det tredje lagret, definitionen av deltagande, innebär, som nämnts, att väldigt många aktiviteter omfattas, alltså även t ex passning av andras barn liksom sjukvård. Det kan också vara så att deltagande i en demonstration anses utgöra deltagande, beroende på omständigheterna. Så här står det i propositionen (prop. 2022/23:73, ss 30-31).

Huruvida den situation som Säkerhetspolisen tar upp angående den som uttrycker sin tillhörighet genom att gå med i en av terroristorganisationen anordnad demonstration kan utgöra deltagande får avgöras i rättstillämpningen utifrån omständigheterna i det enskilda fallet (jfr det som sägs nedan om att det för straffansvar krävs att deltagandet ska vara ägnat att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen). Att enbart uttrycka en åsikt eller sympatier till förmån för en terroristorganisation eller dess ideologi faller inte inom det straffbara området om det inte utgör propaganda. För att det ska vara fråga om straffbar propaganda torde normalt krävas att det är fråga om i någon mån organiserad verksamhet inom ramen för terroristorganisationen som syftar till att påverka människors åsikter, värderingar eller handlingar i en bestämd riktning.

Om det är fråga om en ”i någon mån organiserad verksamhet” som ” syftar till att påverka människors åsikter” kan det alltså vara fråga om deltagande.

Om man lägger dessa tre definitioner ovanpå varandra får man därmed en mycket vid omfattning av brottet deltagande i en terroristorganisation. Som lagrådet skriver ”kommer den som … samlar in pengar till, upplåter lokaler åt eller propagerar för en organisation med ett likartat ändamål som ANC eller FNL tidigare hade, att rent faktiskt delta i verksamheten i en terroristorganisation.”

I lagen och dess förarbeten indikeras två undantag. För det första står det i propositionen till terroristbrottslagen att termen terroristorganisation inte ska förstås så att den omfattar ”motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick”. Detta framgår dock inte av själva lagen. Dessutom skriver regeringen att även sådana rörelser kan vara terroristorganisationer under vissa i och för sig rimliga men vagt angivna omständigheter.

Detta betyder att domstolar måste göra väldigt svåra avvägningar. Vad är till exempel en totalitär regim? Med totalitär menas vanligen något som går utöver auktoritär eller diktatorisk, nämligen en regim som inte bara försöker behålla makten med icke-demokratiska medel utan vill kontrollera hela samhället. Idag pågår utredningar i Internationella brottmålsdomstolen om brott mot mänskligheten som riktats mot rohingya-folket I Myanmar. 2017-2018, då de här handlingarna begicks (eller i vart fall de flesta av dem), leddes landet av den folkvalde kanslern Aung San Suu Kyi. Ska man anse att rohingyernas gerillarörelse, som strider mot regimen är Myanmar, år 2017-2018 utförde en motståndskamp mot en totalitär regim trots att landet då leddes av en demokratiskt vald regeringschef?

Det andra undantaget gäller definitionen av deltagande, vilket inte är straffbart om det är ”försvarligt” enligt lagen. Som exempel nämns i propositionen bl a viss journalistisk verksamhet eller jobb som någon tar för att försörja sig i ett område som kontrolleras av det som definieras som terroristorganisation. Enligt min bedömning botar inte detta problemen och lämnar dessutom den svåra frågan vad som är försvarligt till domare att avgöra. Domare är vana vid att tolka vaga termer i lagar, men också i detta fall handlar det om besvärliga politiska avvägningar.

Blir den turkiska regeringen nöjd?

På vilket sätt kan den nya bestämmelsen göra den turkiska regeringen nöjd? Förutom att det kan bli möjligt att åtala människor som ägnar sig åt propaganda för PKK så kan det underlätta utlämning till Turkiet. Utlämning måste ske enligt den svenska utlänningslagen, som ställer ett antal villkor. Personen ifråga får inte vara svensk medborgare, hen ska heller inte riskera att utsättas för dödsstraff eller tortyr, och Turkiet måste visa att det finns en välgrundad misstanke. Dessutom måste det vara fråga om en gärning som är brottslig också i Sverige. När nu fler handlingar har kriminaliserats som deltagande i terroristorganisation så kan det vara så att fler personer kan omfattas av möjligheterna till utvisning.

Om detta kan medföra att Sverige kan bli medlem i Nato (vilket jag motvilligt hoppas) så är det bra i sig, men det sker till priset av att vi kriminaliserar gärningar som inte borde vara kriminaliserade. Man kan ha olika uppfattningar om huruvida yttrandefriheten bör gälla propaganda för PKK (som förutom politisk och militär verksamhet också ägnat sig åt terrorism), men den nya lagen går betydligt längre än så. Jag tror inte att det egentligen varit Riksdagens avsikt, men man kan inte annat än konstatera att lagstiftaren inte verkar ha brytt sig om att utreda den saken närmare.