Varför Ebba Buschs Facebookinlägg om Gaza är skadligt för svensk utrikespolitisk trovärdighet

Jag har gjort ett par smärre justeringar av texten 21.44.

I utrikespolitiken är det viktigt med kontinuitet och att följa ingångna förpliktelser. Förtroende utgör hårdvaluta i det internationella systemet, och det kan raseras snabbt. (Vilka stater kommer att våga lita på USA efter Trump?) Varje regering sätter förstås sin prägel på utrikespolitiken utifrån sina prioriteringar och utifrån sina uppfattningar om hur världen är och bör vara beskaffad, men en ansvarsfull regering gör det utifrån antagandet att utrikespolitiken är Sveriges och inte regeringspartiernas. Detta hindrar inte att det kan tas djärva beslut eller att en förändrad situation kan kräva nya beslut (t ex en ansökan till Nato), men det ska gå att känna igen Sverige, och andra länder ska kunna lite på att Sverige står för sitt ord, även efter ett regeringsskifte.

När Sverige erkände Palestina år 2014 var det ett djärvt och alls inte självklart beslut (även om det var grundat i en folkrättslig analys liksom i ett långvarigt svenskt stöd för en tvåstatslösning). Den dåvarande oppositionen invände mot beslutet. När den m-ledda regeringen tillträdde år 2022 beslöt man sig trots detta för att stå kvar vid beslutet, eftersom det allmänt anses att ett erkännande inte utan vidare kan tas tillbaka. Det var klokt.

Tidöregeringen har utsatts för flera utrikespolitiska prövningar. Ukrainafrågan och Natoprocessen är och har varit besvärliga, men regeringens huvudriktning har ändå varit tydlig och har haft ett brett stöd i landet. Vad gäller Gaza har det varit betydligt svårare att hitta rätt, men nu har regeringen landat i en linje som enligt min (och många andras) uppfattning är rimlig. Förutom de moraliska och politiska argumenten för att sätta press på Netanyahuregeringen finns det också ett gott folkrättsligt sådant: Det krävs för att uppfylla våra internationella förpliktelser att försöka hindra krigsförbrytelser och folkmord. Denna press kan bara utövas på ett europeiskt plan, och det är därför viktigt att Sverige kan agera trovärdigt och konsekvent inom EU.

När det nu – delvis på svenskt initiativ -- börjar växa fram ett konsensus om att öka pressen på Netanyahuregeringen väljer vice statsminister Ebba Busch att på Facebook den 5 augusti göra ett utspel med påståenden och förslag som verkar undergräva den svenska linjen. Detta har redan kritiserats på flera håll, t ex här, här och här. Jag ska här försöka ge några kommentarer utifrån min folkrättsliga expertis samt min erfarenhet som tidigare folkrättsrådgivare på UD.

För det första lägger Busch hela (eller i vart fall nästan hela) skulden för kriget och det mänskliga lidandet på Hamas. Hamas angrepp den 7 oktober utgör en krigsförbrytelse och ett brott mot mänskligheten och Hamas har under hela kriget fortsatt att göra sig skyldiga till internationella brott. Om den saken råder det inget tvivel, och det har den svenska regeringen konsekvent påmint om, bl.a. i statsministerns X-inlägg den 31 juli. Men Israel måste hållas ansvarigt för sina handlingar. Israel är den starkare parten, Israel har utfört ett stort antal militära operationer som är minst sagt tveksamma (många av dem utgör sannolikt krigsförbrytelser), det var Israel som bröt vapenvilan den 17 mars och Israel har blockerat, begränsat och försvårat hjälpsändningar. Under mer än två månader i våras tillät Israel ingen humanitär hjälp.

I sitt utspel vill Busch göra ett tillrättaläggande av presentationen av regeringens beslut, men när hon gör det skriver hon faktiskt om beslutet och ifrågasätter dessutom den analys av situationen på marken som regeringen (liksom nästan alla andra stater och organisationer) bygger sitt ställningstagande på. I det ursprungliga inlägget den 5 augusti skriver hon att ”om det visar sig att det inte finns fog för att Israel bär ett stort ansvar för att nödhjälpen inte kommer fram finns det ingen anledning att vidhålla regeringens position” och i det uppföljande inlägget 7 augusti villkorar hon regeringens linje med att ”det finns tydliga underlag som visar svart på vitt att det är Israels regering som av oförsvarliga skäl håller på förnödenheterna.” Villkoret är förstås inte orimligt i princip, men enligt de fakta som regeringen bygger sitt beslut på (och som redovisats gång efter annan av FN och andra) är det redan uppfyllt med råge, sedan länge, och det var därför som Kristerssons inlägg på X inte innehöll något villkor.[1] Vidare ger dessa citat intrycket att författaren inte tagit del av den information som regeringen haft, alternativt att hon bygger sin uppfattning på uppgifter från andra kanaler. Om Busch har information som motsäger regeringens analys bör den redovisas.

Busch skriver vidare att hon ”inte [har] ryggat för att som partiledare kritisera den skadliga och illegala bosättarpolitiken som extrema israeliska grupper står för.” Det är bra i sig, men det implicita påståendet att det bara är ”extrema israeliska grupper” som står för denna politik är helt fel. Bosättningspolitiken inleddes bara några månader efter sexdagarskriget 1967 och har fortsatt alltsedan dess under olika regeringar. Likud, Netanyahus parti, har varit särskilt pådrivande. Eftersom det utgör en krigsförbrytelse om en ockupationsmakt inför sin egen befolkning på ockuperat område kan det i och för sig hävdas att alla grupper som står för denna politik (t.ex. hela Netanyahuregeringen) är extrema, men det är sannolikt inte det som avses med uttrycket.

Flera av förslagen till åtgärder mot Hamas kan vara både rimliga och funktionella, även om man kan ifrågasätta t ex förslaget att införa sanktioner mot inte bara Hamasmedlemmar utan också deras familjemedlemmar; den som presenterar ett sådant förslag bör förklara hur det stämmer överens med grundläggande mänskliga rättigheter. Ett par andra förslag bygger på svårbegriplig analys och/eller skulle föra Sverige till en ytterkantsposition i EU (och världen).

·       ”Sverige tar initiativ i EU att utvärdera samarbetsavtalet med palestinska myndigheten.” Att med jämna mellanrum utvärdera samarbetsavtal är förstås fullt rimligt, och det finns säkert goda skäl att granska effektiviteten i avtalet med den palestinska myndigheten (PA). Busch presenterar det emellertid som en av ”KD:s åtgärder för att öka trycket på Hamas.” Detta resonemang är svårt att förstå. Hamas och den palestinska myndigheten är sedan årtionden i konflikt med varandra (även om det funnits försök att lappa ihop förhållandet), och en utvärdering av avtalet med PA skulle knappast öka trycket på Hamas utan på PA, som är den aktör som många hoppas ska kunna ta över förvaltningen av Gaza efter Hamas.

·       ”Markera att Hamas inte vinner några segrar genom sin terror genom att flytta Sveriges ambassad till Jerusalem och erkänna Jerusalem som Israels huvudstad.” Detta är en traditionell KD-uppfattning som då och då redovisas i riksdagsmotioner. När den framförs av en vice statsminister måste den diskuteras på allvar. Att göra det ordentligt skulle kräva ett särskilt blogginlägg, men låt mig peka på följande:

o   Israel anser att hela Jerusalem – västra såväl som det ockuperade östra – är Israels ”odelbara” huvudstad, och Israel inkorporerade östra Jerusalem år 1980 genom ett beslut som säkerhetsrådet förklarade vara olagligt. Ett erkännande som inte explicit gör undantag för östra Jerusalem skulle direkt strida mot folkrätten. I de KD-motioner som jag läst har detta inte berörts.

o   När FN:s delningsresolution 181(III) – som ledde fram till bildandet av Israel – antogs år 1947 var tanken att Jerusalem skulle vara särskilt från den judiska och den arabiska staten -- det skulle vara ett ”corpus separatum”. Syftet var att främja inte bara israelers och palestiniers intressen utan också att skydda tillgången till de heliga platserna, med tanke på att Jerusalem är en helig stad för tre religioner (judendomen, kristendomen, islam). Många kristna samfund är representerade där genom såväl palestinska som utländska troende (så även Svenska kyrkan). FN har aldrig formellt upphävt detta beslut, och Sveriges och EU:s linje är fortfarande, såvitt jag känner till, att detta beslut gäller i princip. Ingen tror idag att beslutet kommer att realiseras enligt 1947 års plan, men den bakomliggande tanken -- att det finns ett vidare intresse -- har bevarats. Ett annat faktum är att många stater, inklusive EU-staterna, hoppas att en tvåstatslösning ska innebära att Jerusalem blir huvudstad för båda staterna. Stater har varit mycket ovilliga att på detta stadium flytta sina ambassader till Jerusalem, eftersom de menar att stadens status ännu inte har retts ut; detta kan sannolikt ske först i samband med en fredsuppgörelse mellan den israeliska och den palestinska sidan.

o   Det är idag bara USA (Trumps beslut 2017) och några mindre länder, som Guatemala, som har sin ambassad i Jerusalem. Inget EU-land, inte ens Ungern, har ambassad där. Att flytta den svenska ambassaden dit skulle alltså vara ett steg som är inte bara radikalt utan som också skulle placera oss i ett ovanligt sällskap.

o   Ett sista skäl är att en flytt idag skulle inhöstas som en seger för Netanyahu, vilket förstås skulle skicka en signal som strider mot allt den svenska regeringen sagt och gjort under senare tid.

***

Denna historia handlar inte bara om åsiktsskillnader inom en regering utan också om hur den svenska utrikespolitiken sköts och uppfattas i en tid av större oro än de allra flesta nu levande svenskar upplevt.

Busch har haft ett politiskt behov av att hantera ett missnöje med regeringslinjen inom sitt parti, och att döma av kommentarsfältet på Facebook så har utspelet fyllt det syftet. Som många påpekat är Busch emellertid inte bara partiledare utan också vice statsminister, och som sådan förväntas hon ofta tala för Sverige. I sitt Facebookinlägg vill hon korrigera hur regeringens beslut presenterats, men i själva verket utgör inlägget en omformulering av beslutet i sak. Regeringens beslut var inte villkorat och dessutom byggde det – som redan nämnts – på en analys som verkar skilja sig betydligt från den som implicit framkommer i Buschs inlägg.

Därutöver presenterar hon alltså vad som benämns som ”KD:s åtgärder”. Det är förstås inte unikt att ett parti i en regeringskoalition presenterar egna förslag. Av skäl som redan diskuterats måste man dock visa betydligt större försiktighet i utrikespolitiken. Inom regeringssamarbetet finns det etablerade vägar på både politisk nivå och på tjänstemannanivå för att bereda politiska beslut. Det finns mycket goda skäl för det. Ett av dem är att politikerna då kan få expertråd om t ex folkrätt, Palestinakonflikten och det utrikespolitiska EU-samarbetet.

Vad jag kan se har denna debatt inte noterats i internationell press i någon större utsträckning, men man kan utgå ifrån att den har rapporterats hem av övriga EU-länders ambassader i Stockholm (liksom förstås av den israeliska ambassaden). I diskussioner inom EU-kretsen kan andra EU-medlemmar utnyttja vad de uppfattar som sprickor i den svenska regeringen. Det är svårt att bedöma hur stor denna risk är, men i vart fall är det mycket sannolikt att tilltron till den svenska regeringens förmåga att följa upp sina ställningstaganden har fått sig en törn.

Sveriges säkerhet bygger i stor utsträckning på europeiskt samarbete – EU:s utrikes- säkerhetspolitik och dess försvarssamarbete liksom det europeiska benet av Nato. Det finns knappast någon fråga där det varit svårare för EU att hitta en gemensam linje än i Palestinafrågan, och EU har i allmänhet ansetts som kraftlöst i denna konflikt, trots att den äger rum i vårt omedelbara närområde. EU har alltid fått betala ett politiskt pris för det, och under senare år har EU-diplomater också allt oftare hört från kollegor från det globala syd att man tillämpar dubbla måttstockar: Varför reagerar ni inte mot Israel när ni vill att vi ska reagera mot Ryssland? När det nu – delvis på svenskt initiativ -- börjar växa fram ett konsensus om att öka pressen på Netanyahuregeringen vore det mycket olyckligt om det skulle undermineras inifrån.

---

[1] Kristersson formulerade sig så här: ”Situationen i Gaza är helt förfärlig och Israel lever inte upp till sina mest basala skyldigheter och gjorda överenskommelser om nödhjälp. Sverige kräver därför att EU så snart som möjligt fryser handelsdelen i associeringsavtalet. Det ekonomiska trycket mot Israel måste öka. Den israeliska regeringen måste tillåta obehindrad humanitär hjälp i Gaza.” Detta skulle kunna tolkas så att förslaget ska dras tillbaka om Israel tillåter ”obehindrad humanitär hjälp”. Men det är inte alls en självklar tolkning. Kristersson säger att det redan är så att Israel inte ”lever … upp till sina mest basa skyldigheter”, och då finns det grund för att pausa avtalet. Dessutom är det ju så, som EU-kommissionen (och även Internationella domstolen) konstaterat, att Israel bryter mot en rad andra förpliktelser, inte bara förpliktelsen att se till befolkningen grundläggande behov. 

Folkmord i Gaza?

 Här mina fullständiga enkätsvar på SvT Nyheters enkät:

– Anser du att Israels krigföring och agerande i Gaza kan klassas som folkmord? Om ja/nej, varför gör du den bedömningen? Du får gärna ge konkreta exempel.   

Det har för mig länge stått klart att det under den israeliska krigföringen i Gaza har begåtts ett stort antal krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten, och nu tycker jag att det är alltmer sannolikt att det också finns en avsikt att ”helt eller delvis förgöra” en folkgrupp, vilket är ett krav för att det ska vara fråga om ett folkmord i juridisk bemärkelse. De handlingar som tydligast går att förena med en sådan avsikt är blockaden, som särskilt under de senaste månaderna har inneburit en medveten utsvältning av palestinierna. Den kan utgöra folkmordshandlingen att ”uppsåtligen påtvinga folkgruppen levnadsvillkor som är avsedda att medföra dess fysiska undergång helt eller delvis.” Att det nu släpps in en del, men helt otillräckliga, leveranser förändrar inte den saken.

– Har din bedömning av Israels agerande i Gaza ändrats under tiden som kriget pågått? Om ja/nej, varför har du ändrat/eller inte ändrat din uppfattning?   

Tidigare trodde jag att Internationella domstolen (ICJ) skulle komma fram till att Israel visserligen brutit mot folkmordskonventionen genom att inte förebygga folkmord men att Israel som stat inte hade begått ett folkmord. Det är svårt att bevisa folkmord eftersom man måste visa att dödande, utsvältning etc har det speciella syftet att förgöra en folkgrupp. Det är ett legitimt mål att besegra Hamas och att få gisslan frisläppt, men den totala blockaden under delar av våren samt de allt fler och tydligare uttalanden som visar att Israel vill s a s bli av med palestinierna på Gaza och att man genomför blockaden av politiska skäl går långt bortanför dessa mål. Jag har därför ändrat uppfattning. Ett annat skäl är att kunskapsbilden har förändrats genom ett antal rapporter, bl a från FN.

Detta sagt: Det är viktigt att inte fokusera för mycket på folkmordsbrottet. Krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten kan vara lika allvarliga, och omvärlden har en skyldighet att reagera och försöka stoppa dessa handlingar oavsett vilken juridisk rubrik som är mest passande. Samtidigt är det ett politiskt faktum att ordet ”folkmord” har en särskild tyngd. Att det finns en påtaglig risk för folkmord borde därför öka omvärldens vilja att försöka stoppa det som pågår, inklusive genom att benämna det med folkrättsliga termer (krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten, eventuellt folkmord).

Varför den svenska regeringen inte gjort några folkrättsliga fördömanden av Israels krigföring

Många har frågat sig varför den svenska regeringen inte kunnat säga att Israel bryter mot folkrätten i Gaza (se t ex här, här och här), och det var också en fråga som jag fick i SvT Morgonstudion i onsdags (14/5). Man har nöjt sig med att säga att Israel ”måste” agera ”i enlighet med folkrätten och den internationella humanitära rätten” – vilket förstås är en självklarhet – och att Israel måste ”göra mer” för att skydda civilbefolkningen och öka tillgången till humanitärt stöd. Att Israel ägnat sig åt  utsvältning och att många av de israeliska militära operationerna uppenbarligen har bedrivits med total likgiltighet för palestinska civila offer sägs inte. Regeringen har flera gånger sagt att Israel ska släppa fram humanitär hjälp och att kriget ska bedrivas inom den humanitära rättens ramar, men med undantag för biståndsministern – som ju inte direkt ansvarar för utrikespolitiken – har regeringen fram tills nyligen aldrig direkt kritiserat Israel, inte en enda gång sagt att Israel verkar överträda folkrätten, än mindre att Israel mycket sannolikt har begått ett betydande antal krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och kanske också folkmordshandlingar. Istället har t ex statsministern sagt att även om det är ”avskyvärda saker” som händer i Gaza, så är det så att om ”det gäller folkmordsbeskrivningar, alltså rättsliga instrument, då är det inte regeringen i Sverige som uttalar sig. Det är en juridisk bedömning.”

De senaste dagarna har regeringen skärpt tonen en del (se nedan), men jag ska här försöka förklara varför premisserna för den försiktiga linje som förts, i vart fall till den 11 maj i år, är felaktiga och skadliga. (Jag har tidigare skrivit om detta här och på DN Debatt [tillsammans med fyra kollegor], men då inte lika fokuserat.)

På regeringens webbsajt stod det före en uppdatering den 18 december 2024 att  ”[h]uruvida den internationella humanitära rätten har efterlevts är en fråga som bäst avgörs av rättsliga instanser”. Denna formulering är nu borttagen, kanske efter goda råd från utrikesdepartementets tjänstemän, men eftersom det är så som statsministern resonerar så är det uppenbarligen den maximen som tillämpats.

Jag arbetade under 14 år som folkrättslig rådgivare på UD under olika regeringar, och jag känner inte igen denna underliga policy, som dessutom verkar ha formulerats först efter det att det nu pågående kriget mellan Israel och Hamas inleddes. Det finns flera skäl till varför regeringens inställning är inte bara folkrättsligt utan också politiskt helt ohållbar.

1.     Denna doktrin försvagar Sverige som internationellpolitisk aktör. Folkrätten är den enda universellt accepterade standarden för hur vi ska bedöma andra staters handlingar. Genom att avsäga sig användningen av denna standard avsäger man sig ett viktigt medel för att påverka Israel (och andra stater). Därtill försvagar man sin trovärdighet som en internationell röst när man inte fördömer vad som tämligen uppenbart utgör allvarliga överträdelser av grundläggande humanitära normer i den regelbaserade världsordning som regeringen (och även jag) vill värna.

2.     Doktrinen är inte funktionell. Juridiska beslut tar tid (vilket de ska göra). Genom att invänta juridiska beslut avhänder sig regeringen ett viktigt redskap för att påverka pågående händelser.

3.     Denna politik försvagar folkrätten. Det är bland annat genom fördömanden av folkrättsöverträdelser som folkrätten upprätthålls. Fördömanden försvagar den fördömda stats trovärdighet och varumärke.

4.     Genom att regeringen förutsätter juridiska beslut belönas de stater som undandrar sig domstolar, vilket strider mot det starka svenska intresset att stärka internationella domstolar. Sverige har, liksom de flesta EU-stater, lojalt accepterat domsrätt för ett antal internationella domstolar, inklusive Internationella domstolen och Internationella brottmålsdomstolen. Många stater försöker dock undvika det, t ex Ryssland, Kina och USA, men även Israel. Om man tror att det är bättre att tvister avgörs i domstolar än genom vapenmakt bör man förstås inte belöna sådant beteenden.

5.     Genom att inte vara beredd att fördöma Israel försvårar man möjligheterna att stödja Ukraina, vilket är “regeringens främsta utrikespolitiska uppgift”. När man från Sveriges och andra väststaters sida försöker få stater i det globala syd att ställa upp på sanktioner och fördömanden mot Ryssland får man ofta höra att väst tillämpar dubbelmoral (och det gäller också för tiden före 7 oktober 2023). Regeringen har (helt riktigt) fördömt inte bara det ryska fullskaliga angreppet mot Ukraina utan också de många krigsförbrytelser som begås av ryska styrkor. Vad gäller Gaza, däremot, säger man alltså blott att ”[h]uruvida den internationella humanitära rätten har efterlevts är en fråga som bäst avgörs av rättsliga instanser”.

6.     Linjen strider mot hur EU arbetar och mot hur Tidöregeringen arbetat i EU. EU utfärdar som en integrerad del av sin utrikespolitik folkrättsligt grundad kritik och fördömanden mot andra stater, och sedan Tidöregeringen tillträdde har EU fördömt brott mot folkrätten i bl a Iran, Venezuela och Georgien. Alla EU:s utrikespolitiska deklarationer och uttalanden från ministerrådet tas med konsensus, vilket betyder att Sverige alltså har accepterat dem.

Linjen strider dessutom mot initiativ som Sverige drivit i EU. Enligt EU:s riktlinjer om att främja efterlevnaden av den internationella humanitär rätten ska EU bl a överväga att fördöma överträdelser. Dessa riktlinjer antogs på svenskt initiativ 2005 och uppdaterades år 2009, under svenskt ordförandeskap då Carl Bildt var utrikesminister.

7.     Doktrinen strider mot svensk utrikespolitisk tradition. Olika svenska regeringar har varit mer eller mindre flitiga i att fördöma folkrättsliga överträdelser över andra stater, men ingen tidigare regering har varit tyst. T ex kritiserade Carl Bildt som utrikesminister vid ett flertal tillfällen såväl Israel som andra stater för brott mot folkrätten.

8.     Doktrinen har inte ens tillämpats konsekvent. Om regeringen hade menat allvar med linje att invänta domstolsutslag därför att man respekterar internationella domstolar så hade man förstås använt sig av de utslag som trots allt kommit. Man hade kunnat citera Internationella domstolens viktiga yttrande från i somras om att den israeliska ockupationen är olaglig och måste upphöra så snart som möjligt (dvs även i brist på fredsavtal). Man hade kunnat påpeka att premiärminister Netanyahu är efterlyst, misstänkt för brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse, och att han måste ställas inför rätta.

Man kan göra olika bedömningar av om det i en viss situation har skett en folkrättsöverträdelse eller inte, och man kan också göra olika bedömningar av huruvida det är lämpligt att göra ett uttalande. Den märkliga idén att Sverige helt ska frånhända sig möjligheten att fördöma folkrättsöverträdelser av andra stater är emellertid en helt annan sak. Den innebär att man minskar den utrikespolitiska arsenalen, att man bidrar till att försvaga folkrätten, att man bryter en svensk utrikespolitisk tradition och att man tillämpar en doktrin som inte gäller inom EU.

***

Eventuellt är regeringen på väg att överge denna linje. Den 11 maj sa utrikesministern att ”Israels regerings aviserade planer på en utökad militär offensiv med storskaliga tvångsförflyttningar är oacceptabla.” Hon sa också i Agenda samma dag att de israeliska uttalanden som gjorts om tvångsförflyttningar är ”mycket svårförenliga med den internationella rätten”. Den 19 maj gick hon ännu lite längre och sa att ”[v]i fördömer det senaste uttalandet av Netanyahu om att Israel ska ta kontroll över hela Gaza. Om detta innebär annektering strider det mot folkrätten.”

Kanske är det så att de senaste dagarnas allt skarpare uttalanden från regeringen innebär att denna doktrin nu är på väg att fasas ut. Den får gärna dö i tysthet.